Annoimme 7. toukokuuta 2024 pyynnöstä lausunnon eduskunnan talousvaliokunnalle.

Asia: VNS 2/2024 vp Valtioneuvoston selonteko julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2025-2028
https://www.eduskunta.fi/pdf/VNS+2/2024

Lausunnon pääsanomat:

• Julkisen talouden suunnitelman pohjana oleva talousennuste saattaa olla ylioptimistinen. Finanssipolitiikan linjasta on muodostumassa Suomessa kiristävä keskellä hyvin haasteellisia makrotaloudellisia olosuhteita, minkä vuoksi kiristyvän finanssipolitiikan pidempikestoisia negatiivisia kumulatiivisia vaikutuksia ei voida rajata ulos tulevaisuuskuvasta.
• Mikäli taloussuhdanne jää ennustettua heikommaksi, on Suomessakin syytä siirtyä harjoittamaan finanssipoliittista elvytystä lähivuosina. Pitkään jatkunut taantuma ja selvästi potentiaalin alle jäävä tuotannon sekä työllisyyden taso tuhoavat pysyvästi arvonluontia, minkä vuoksi julkisen talouden suunnitelman mukainen myötäsyklinen suhdannepolitiikka voi estää mahdolliset rakennepolitiikalla saadut hyödyt.
• Jos elvytykseen ryhdytään, sen laatua tulee ohjata sitoutumalla elvytystoimenpiteissä talouden kestävyysmurroksen edistämiseen, jota talouspolitiikassa yleisestikin tulisi tästä eteenpäin tavoitella. Suomessa siirtymäpolitiikan tavoitteiksi hahmottuvat:
  • Hiilinielujen vahvistaminen puun polttoa vähentämällä ja biologisia nieluja lisäämällä.
  • Raskaan teollisuuden sähköistäminen.
  • Liikenteen sähköistäminen ja liikennejärjestelmien kehittäminen.
  • Puhtaan sähkön tuotannon ja jakelukapasiteetin lisääminen sekä sähkön kysyntäjoustojen lisääminen.
• Julkisen talouden suunnittelua on kehitettävä Suomessa määrätietoisesti. Tällä hetkellä julkisen talouden suunnitelmasta puuttuvat tieto ekologisesta kestävyydestä ja työkalut ohjata taloutta sitä kohti. Vastuullinen taloudenpito edellyttää tietopohjan ja ohjauskyvyn harppauksenomaista parantamista, moninaisempia ennusteita ja skenaarioita sekä ekologista kokonaisnäkemystä. Vain siten talouden nopea kestävyysmurros voidaan saavuttaa hallitusti ja yhtä aikaa moninaisiin haasteisiin vastaten.

***

Talouden näkymät ja finanssipolitiikan linja

Julkisen talouden suunnitelmassa esitetyt Suomen talouden näkymät perustuvat valtiovarainministeriön tuoreimpaan talousennusteeseen, jonka mukaan Suomen talous kääntyy uudestaan kasvuun vuonna 2025 kahden taantumavuoden jälkeen. Tämän myötä työllisyysaste nousee ja työttömyysaste alenee vuosina 2025 ja 2026. Ennusteen keskipitkälle aikavälille eli vuosiin 2027 ja 2028 siirryttäessä suotuisa kehitys työmarkkinoilla edelleen jatkuu. Viime vuosina kehittyneisiin makrotaloudellisiin olosuhteisiin nähden ministeriön ennusteet vaikuttavat varsin optimistisilta. Vuoden 2022 jälkeen ministeriö on jatkuvasti joutunut korjaamaan ennusteitaan alaspäin ja talous- sekä työmarkkinakehitys on ollut kautta linjan heikompaa kuin mitä valtiovarainministeriö on ennustanut. Tämä antaa viitteitä siitä, että myös tällä kertaa ennusteet saattavat piirtää talouden kehityksestä valoisampaa kuvaa, kuin mitä todellisuudessa edessä siintää.

Esimerkiksi vuoden 2022 keväällä julkisen talouden suunnitelmassa VM ennusti Suomen talouden kasvavan vuonna 2023 1,7 prosenttia ja vuonna 2024 1,5 prosenttia sekä työttömyysasteen painumista 6,6 prosenttiin vuonna 2024, vaikka globaalin suhdanteen ja erityisesti Euroopan taloussuhdanteen viileneminen oli tuolloin jo nähtävissä. Nyt näyttää siltä, että vuonna 2023 Suomen talouden BKT supistui yhden prosentin verran edellisvuodesta ja vuonna 2024 ollaan jäämässä nollakasvuun tai sen alapuolelle. Työttömyysaste on viime kuukausien vauhdilla kipuamassa vuonna 2024 yli 8 prosenttiin.

Tämänhetkiset makrotaloudelliset olosuhteet ovat erittäin haastavat ja epävarmat. Ongelma on siinä, että vaikka inflaatio on globaalisti hidastunut merkittävästi vuosista 2022 ja 2023, se on edelleen keskuspankkien tavoitetason yläpuolella. Siksi rahapolitiikan keventymistä tuskin nähdään, ennen kuin suurten talousalueiden työmarkkinoilla tapahtuu selkeää heikentymistä. Tätä voidaan Yhdysvalloissa ja monissa Euroopankin maissa joutua odottamaan vielä pitkään, sillä niissä viime vuosien finanssipoliittinen elvytys pitää edelleen kokonaiskysynnän kehityksen vahvana. Näissä maissa myös rahapolitiikan välittyminen reaalitalouteen on melko hidasta, koska suuri osa lainakannasta on rakentunut kiinteäkorkoisille sopimuksille. Mitä pidempään hyvä työmarkkinatilanne Yhdysvalloissa ja muissa Euroopan talouksissa jatkuu ja mitä kauemmin suhdanteen viileneminen ottaa, sitä vaikeammaksi makrotalouspoliittinen tilanne muodostuu Suomen kannalta.

Suomen ongelma on, että taloutemme on monia muita talouksia herkempi rahapolitiikan kireydestä tuleville vaikutuksille sekä pääsääntöisesti muuttuvakorkoisen yksityisen velkakuormamme että korkojen noususta seuraavan finanssipoliittisen reaktiomme vuoksi. Lisäksi asuntotuotannolla on ollut korostuneen suuri rooli Suomen talouden investoinneissa. Edellisistä yhdessä seuraa, että samalla kun nettovelallisten kysyntämahdollisuudet ja yleinen yksityinen investointihalukkuus alenevat, lähdemme helposti pakottamaan julkista taloutta tasapainoon suorin sopeutustoimin. Petteri Orpon hallitusohjelman talouspolitiikka, jota tässä julkisen talouden suunnitelmassakin kuvataan, ja sen perustelut, ovat hyvä esimerkki tällaisesta reaktiosta. Pahimmassa tapauksessa monet samansuuntaiset kehityskulut sysäävät Suomen talouden pitkäaikaiseen taantumaan ja potentiaaliin verrattuna heikkoon työllisyystilanteeseen, josta nouseminen on mahdollista vain talouspolitiikan käännöksen tai voimakkaan kansainvälisen noususuhdanteen kautta.

Julkisen talouden suunnitelmassa kuvattu finanssipolitiikan linja on nykyolosuhteissa ja Suomen (yksityisen) talouden tila vuoden 2024 alussa huomioiden selvästi kiristävä. Jo aiemmin päätetyt nettomääräiset sopeutustoimet, jotka rakentuivat pääsääntöisesti sekä menoleikkauksista ja veronalennuksista että työttömyysvakuutusmaksujen alentamisesta, lienevät nykyisissä olosuhteissa myötäsyklisiä eli taantumaa syventäviä. Tätä tulemaa vahvistaa se, että toimet ovat todennäköisesti alentaneet talouden kulutusalttiutta, koska ne ovat pienentäneet suhteellisesti enemmän pienituloisten kuin hyvätuloisten ostovoimaa. Kun näiden päälle lisätään tässä julkisen talouden suunnitelmassa ensi kertaa esitellyt noin 3 mrd. euron sopeutustoimet, jotka muodostuvat sekä menoleikkauksista että veronkorotuksista (pääasiassa arvonlisäveron korotus), finanssipolitiikan linja tuleville vuosille on selvästi kiristävä. Talouden ollessa jo valmiiksi taantumassa, työttömyyden ollessa nousussa, asuntotuotannon ollessa syvässä alhossa ja monien kotitalouksien taloudellisen tilanteen ollessa heikentymässä, kiristyvä finanssipolitiikka väistämättä painaa Suomen taloutta syvemmälle taantumaan. Näin ollen valtiovarainministeriön tuleville vuosille ennustamaa kasvun kiihtymistä ja työmarkkinoiden elpymistä ei välttämättä lainkaan saada, vaan kumulatiivinen negatiivinen kierre voi ottaa vallan Suomen taloudessa. Yksi lisäongelma on, että rahapolitiikan keventyminen tulevina vuosina todennäköisesti edellyttää sitä, että loputkin Euroopan maat ja Yhdysvallat ajautuvat taantumaan, jolloin Suomen talouden kohtaama ulkomainen kysyntä edelleen heikkenee. Jos muuallakin finanssipolitiikka samalla kiristyy elvytyksen sijaan, samanlainen negatiivinen kumulatiivinen shokki uhkaa toteutua yleisempänä ilmiönä, ei vain Suomen taloudessa.

Edellisen pohjalta on ilmeistä, että Suomessa ja Euroopassa pitäisi olla tulevina vuosina valmiutta taloutta elvyttävään talouspolitiikkaan. Tällaisesta ei julkisen talouden suunnitelmassa ole mitään viitteitä, mikä johtuu sekä optimistisesta talousennusteesta että julkisen talouden tasapainottamisen korostumisesta talouspolitiikan kokonaisuudessa. On kuitenkin syytä muistaa, että aina silloin, kun kokonaiskysynnän riittämättömyyden takia tuotantoresurssimme ovat alikäytössä, menetämme ikuisiksi ajoiksi sen arvonlisäyksen, joka tuona aikana olisi ollut mahdollista resurssien täystyöllisyydessä saada. Toisin sanoen optimaalinen suhdannepolitiikka on suotuisten lopputulosten näkökulmasta vähintään yhtä tärkeää kuin rakenteellista työllisyyttä ja tuotantopotentiaalia lisäävät toimenpiteet.

Nykyisessä monikriisin ajassa, jossa erilaiset yhteiskunnalliset haasteet vyöryvät päällemme yhtäaikaisesti, mikä tahansa elvytys ei kuitenkaan käy. Tulevina vuosina elvytyksen pitää olla laadullisesti sellaista, että jokaisella valitulla elvytystoimenpiteellä rakennetaan ekologisesti ja sosiaalisesti kestävää yhteiskuntaa. Keskeisiä kysymyksiä ovat fossiilisista polttoaineista irtautuminen, energia-, teollisuus-, liikenne- ja ruokajärjestelmien perinpohjainen uudistaminen sekä luonnonresurssien kestävämpään käyttöön siirtyminen. Ilmastonmuutoksen torjunnan ohella meidän on pyrittävä vähentämään luontokatoa ja paikallisia ympäristöongelmia samalla kun vahvistamme yhteiskunnallista resilienssiä ja kykyämme ratkaista ristiriitoja rauhanomaisesti. Seuraavassa luvussa hahmottelemme sellaisen elvyttävän talouspolitiikan periaatteita, joilla tulevina vuosina voidaan edistää kestävyyden mukaista laadullista talouden kehitystä.

Ekologinen jälleenrakennus ja elvytyspolitiikka

Millaisia tavoitteita tulevien vuosien talouspolitiikalle pitäisi asettaa monikriisiin vastaavan suomalaisen ekologisen ja yhteiskunnallisen jälleenrakennuksen näkökulmasta? Käytännössä julkisen talouden suunnitelmassa ei pohdita tätä kysymystä laisinkaan, vaikka viime vuosina suunnitelmassa on listattu vihreää siirtymää edistäville toimenpiteille suunnattavia määrärahoja. Näitä ovat muun muassa luonnonsuojeluun sekä hiilineutraaliuteen liittyvät toimenpiteet. Seuraavalla kehyskaudella näiden menojen arvioidaan laskevan yli 25 prosentilla vailla arviota siitä, miten tämä vaikuttaa Suomen yhteiskunnan kykyyn ylläpitää tai kiihdyttää siirtymää kohti kestävämpiä rakenteita ja järjestelmiä. Samanlainen arviointipuute koskee myös verotuksen toimenpiteitä. Tätä puutetta julkisen talouden suunnitelmassa käsitellään kattavammin tämän lausunnon jälkimmäisessä osiossa.

Ensinnäkin on hyvä tiedostaa, että esimerkiksi ilmastopolitiikassa ja kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisessä ei ole viime vuosikymmenen aikana Suomessa onnistuttu, mikäli tilannetta arvioidaan kasvihuonekaasupäästöjen kokonaistason ja BKT:n välisen irtikytkennän näkökulmasta. Mikäli taloudesta pyritään tekemään pidemmän päälle ekologisesti kestävää, on BKT:n ja päästöjen välisessä irtikytkennässä onnistuttava nopeasti tulevina vuosina. Kuviosta 1 nähdään, että vaikka monella sektorilla (ml. päästökauppa ja liikenne) päästöt suhteessa BKT:hen ovat pudonneet selvästi vuoden 2013 tasolta, maankäytön sektorilla tapahtunut hiilinielujen pieneneminen on lähes kumonnut  tämän positiivisen kehityksen. Mikäli Suomessa aiotaan saavuttaa asetetut päästövähennystavoitteet, jotka on kirjattu myös ilmastolakiin, lähivuosina kehityssuunnan on muututtava radikaalisti. Helpot ratkaisut päästöjen vähentämiseksi esimerkiksi energiantuotannossa on jo Suomessa tehty. Siksi on todennäköistä, etteivät kasvihuonekaasupäästöt muilla kuin LULUCF-sektorilla enää pienene samaa tahtia kuin mihin viime vuosikymmenellä päästiin. Siksi metsien- ja maankäytöllä on entistä korostuneempi rooli ilmastolain mukaisten päästötavoitteiden saavuttamisessa. On mahdollista, että LULUCF-sektorilla päästöjen vähentämisen kustannustehokkuus on parempi kuin muilla sektoreilla, mikäli niillä päästöjen vähentämisen marginaalikustannukset nousevat odotetusti. Esimerkiksi metsien hakkuiden rajoittamisella hieman nykyistä matalammalle tasolle ja luonnollisten hiilinielujen vahvistamisella voi olla yllättävänkin iso vaikutus kokonaispäästöihin, vaikka toimet eivät asettaisikaan valtavaa haastetta puun talouskäytölle Suomessa. Energiasektorilla ja raskaassa teollisuudessa on kuitenkin myös löydettävissä edelleen kustannustehokkaita ratkaisuja, joiden kautta viime vuosikymmenien hyvää päästöjen alentamisen kehitystä voidaan jatkaa.

Kuvio 1. Suomen kasvihuonekaasupäästöt suhteessa BKT:hen vuosina 2013-2022 (Lähde: Tilastokeskus) ja kehitystrendit tulevaisuuteen (Lähde: BIOS:n laskelmat) sekä ilmastolain mukainen tavoite.

Kun talouspolitiikkaa tässä hetkessä mietitään, on tämä kuvio hyvä lähtökohta mahdollisesti toteutettavan elvytyksen laadulliselle ohjaamiselle. Käytännössä tulevina vuosina tulisi saada käyntiin julkisia tai yksityisiä (julkisesti tuettuja) investointeja, joilla BKT:n ja kasvihuonepäästöjen irtikytkentää vauhditetaan. Lisäksi verotuksen rakenteita ja ohjaavuutta on tarkasteltava samoista lähtökohdista. Reagointi on syytä toteuttaa niin, että se samalla vastaa sekä siirtymäpolitiikan että suhdannepolitiikan tarpeisiin: toimet kasvattavat kokonaiskysyntää ja nopeuttavat irtikytkentää ja huomioivat myös laajemmat ympäristölliset kysymykset, esimerkiksi luontokadon hidastamisen sekä vesistöjen suojelun.

Elvytystä voidaan ohjata esimerkiksi siten, että päästöjen vähentämiseen tähtäävät toimenpidetavoitteet, joita yleisestikin talouspolitiikalla jatkossa tuetaan, jaetaan karkeasti muutamaan kategoriaan:

• Hiilinielujen vahvistaminen puun polttoa vähentämällä ja biologisia nieluja lisäämällä.
• Raskaan teollisuuden sähköistäminen.
• Liikenteen sähköistäminen ja liikennejärjestelmien kehittäminen.
• Puhtaan sähkön tuotannon ja jakelukapasiteetin lisääminen sekä sähkön kysyntäjoustojen lisääminen.

BIOS-tutkimusyksikön tulkinnan mukaan nämä toimenpidekokonaisuudet onnistuessaan voivat mahdollistaa BKT:n ja kasvihuonekasvupäästöjen irtikytkennän siten, että ilmastolain mukainen tavoite voidaan edelleen saavuttaa[1]. Ilman talous- ja teollisuuspolitiikan vahvaa tukea tätä tuskin kuitenkaan tapahtuu. Siksi jokainen talouspoliittinen päätöksentekohetki tästä eteenpäin pitäisikin käyttää hyödyksi ja hahmottaa näiden tavoitteiden kautta. Myös jokaisen elvytyshankkeen tulisi jatkossa edistää näiden tavoitteiden mukaista yhteiskunnan muutosprosessia. Sen lisäksi, että valittujen toimenpiteiden yhteys kyseisten tavoitteiden saavuttamiseen pystytään hyvin perustelemaan, on myös pystyttävä hahmottamaan niiden vaikutuksia toisiinsa sekä siirtymäpolitiikan ja kestävyysmurroksen kokonaisuuteen.

Konkreettisesti tulevina vuosina edellisiä tavoitteita tukevat toimenpiteet ja investoinnit voisivat liittyä ainakin puunkäytön murroksen edistämiseen esimerkiksi ligniinille uusia korkean arvonlisäyksen käyttökohteita kehittämällä, polttamiselle vaihtoehtoisiin lämmitysratkaisuihin investoimiseen, kosteikkoviljelyn ja muun hiilinieluja vahvistavien toimien lisäämiseen, hiilivapaan teräksen valmistuksen infrastruktuuriin investoimiseen, yksityisautoilun sähköistämiseen kannustamiseen, päästöttömään ja tehokkaaseen joukkoliikennejärjestelmään investoimiseen, kevyen liikenteen edellytyksiin investoimiseen suurissa kaupungeissa, sähköverkkoihin investoimiseen, aurinko- ja tuulivoimainvestointien tukemiseen sekä sähkön kysyntäjoustojen lisäämiseen sopivien joustoteknologioiden käyttöönottoa tukemalla. Erityisesti Suomen kannattaa edistää kestävyyssiirtymän mukaisten ja yksittäiset sektorit ylittävien klusterien tai teollisten ekosysteemien rakentamista.

Vaikka esimerkiksi yhteiseen eurooppalaiseen koronaelvytykseen sisältyi Suomessakin jonkin verran hiilineutraaliuteen siirtymistä nopeuttavia investointeja, ekologisen jälleenrakennuksen näkökulmasta niiden aikaansaama yhteiskunnallisten rakenteiden muutos jäi hyvin vähäiseksi. Jatkossa vastaavaan epäonnistumiseen ei ole varaa, sillä aikaikkuna aikamme kriiseihin vastaamiseksi suhteellisen vakaissa ekologisissa ja yhteiskunnallisissa oloissa on jo sulkeutumassa.

Julkisen talouden suunnitelma välineenä nopean ja hallitun ekologisen kestävyyssiirtymän toteuttamiseksi Suomessa

Tässä lausuntomme osiossa kiinnitämme huomion siihen, minkälaisia edellytyksiä julkisen talouden suunnitelma politiikan ohjauksen välineenä antaa nopean ja hallitun ekologisen kestävyyssiirtymän toteuttamiseksi Suomessa. Suomi on ottanut tavoitteekseen hiilineutraaliuden vuoteen 2035 mennessä ja hiilinegatiivisuuden pian sen jälkeen. Lisäksi Suomi on sitoutunut pysäyttämään luontokadon mahdollisimman pian.

Jotta talouspolitiikka kykenisi ohjaamaan taloutta kohti kestävää talouskasvua, minkä myös Petteri Orpon hallitus on ohjelmassaan asettanut tavoitteekseen, sen tulisi kyetä tekemään erottelu kestävän ja ei-kestävän taloudellisen toiminnan välillä. Vain kestävän taloudellisen toiminnan tulisi kasvaa, ja ei-kestävän taloudellisen toiminnan tulisi supistua. Talouspoliittinen kasvustrategia, jossa ekologinen kestävyys on vasta toissijainen tavoite taloudellisen toimeliaisuuden ja sisällöltään minkä tahansa työllisyyden kasvun jälkeen, ei riitä nopean ja hallitun kestävyyssiirtymän toteuttamiseksi. Tällaisen kasvustrategian sijaan tarvitaan siirtymäpolitiikkaa, joka aktiivisesti ja tavoitteellisesti tähtää sisällöllisiin muutoksiin taloudessa[2].

Julkisen talouden suunnitelmassa talouden kestävyyden tärkeimmät kiintopisteet talouskasvu, työllisyysaste ja julkisen talouden velkasuhde eivät kerro mitään talouden ekologisesta kestävyydestä. Nämä tavoitteet ovat ekologisesti “sokeita”, toisin sanoen ne eivät sisällä tietoa ekologisesta kestävyydestä tai järjestelmällisesti ohjaa politiikkaa sen suuntaan. Historiallisesti talouskasvu on johtanut luonnonvarojen kulutuksen kasvuun, eikä tutkimuksessa ole viitteitä tämän yhteyden katkeamisesta Suomessa. Talouskasvun vahvistaminen ilman tiukkaa kriteeristöä taloudelle, joka kasvaa, on ekologisen kestävyyden kannalta vahingollista. Työllisyystavoitetta koskee samanlainen huomio, johon palaamme alempana.

Ekologisen kestävyyden kannalta kielteisten tai ekologista kestävyyttä sattumanvaraisesti tai välillisesti edistävien toimien sijaan ekologisesti kestävää taloutta tulee tavoitella tietoisesti ja suoraan, tavoittein ja indikaattorein, jotka ohjaavat julkista taloutta vähintään yhtä määräävästi kuin julkisen talouden suunnitelman priorisoimat talouskasvu, työllisyysaste ja velkasuhde. Alle 15 vuoden päässä oleva hiilineutraalisuustavoite ja vielä haastavammat tehtävät luontokadon pysäyttämisessä ja luonnonvarojen kulutuksen saattamisessa laskuun vaativat julkiselta vallalta ennennäkemättömiä, laaja-alaisia ja nopeita toimia. Tällaiset toimet eivät ole mahdollisia satunnaisina taloudellisen kestävyyden sivutuotteina. Kaikkea julkisen talouden suunnittelua tulee ohjata näkemys talouden todellisista aineellisista ja ekologisista rajoitteista ja konkreettisista sektorikohtaisista ja sektorirajat ylittävistä toimista, joita ekologisen kestävyyden saavuttaminen edellyttää. Sen lisäksi, että tämä koskee edellä kuvattuja lähiajan elvytystoimia, se koskee käytännössä Suomessa tulevina vuosina harjoitettavaa talous- ja yhteiskuntapolitiikkaa kokonaisuudessaan.

Ekologisena tavoitteena julkisen talouden suunnitelma kiinnittää jonkin verran huomiota nykyisiin ilmastopäästöihin ja päästöjen tavoitetasoon, mutta ei lainkaan muihin ekologisen kestävyyden ulottuvuuksiin – erityisesti luontokatoon ja luonnonvarojen kestävään käyttöön[3]. Ekologisen kestävyyden kokonaisarviointi on kuitenkin ensiarvoisen tärkeää, jotta voidaan hahmottaa, minkälaisen teollisuuden ja työllisyyden varaan Suomea voidaan lähivuosina ja vuosikymmeninä rakentaa. Ilmastotavoitteiden lisäksi luonnon monimuotoisuuden edistäminen ja luonnonvarojen kulutuksen vähentäminen asettavat ehtoja sille, millainen taloudellinen toiminta ylipäätään on mahdollista. Samalla siirtymäpolitiikan toteuttaminen energiajärjestelmien, asumisen, liikenteen ja maa- ja metsätalouden sektoreilla antaa mittavasti mahdollisuuksia uusien työpaikkojen muodostumiselle. Kestävän ja ei-kestävän talouden mukaan erottuvat myös kestävät ja ei-kestävät työpaikat. Ekologista kokonaistarkastelua tarvitaan erityisen painokkaasti juuri poistuvan ja lisääntyvän työn hahmottamiseen. Vaadittavan rakennemurroksen tulisi olla ehdottomasti nykyistä syvällisemmin julkisen talouden suunnittelussa läsnä.

Konkreettisena esimerkkinä ilmastopäästönäkökulman riittämättömyydestä voidaan ajatella liikennettä. Jos tarkastellaan vain ilmastopäästöjä, esimerkiksi koko nykyisen ja kasvavan autokannan sähköistäminen voi vaikuttaa kestävältä. Sen sijaan luonnonvarojen kestävän kulutuksen kannalta ei ole mahdollista rakentaa liikkumista kasvavan autokannan sähköistämisen varaan. Nykyisillä tai kasvavilla ajosuoritteilla ja nykyisillä teknologioilla liikenteen sähköistymisessä tarvittavien luonnonvarojen kestävän käytön rajat tulevat pian vastaan. Lisäksi tarvittava kokonaisvaltainen murros vaikeutuu, jos infrastruktuuriratkaisut lukitsevat Suomen tiheän autokannan käyttöön vuosikymmeniksi tai jos liikenteen energiankulutus vie kohtuuttoman suuren osan puhtaasta sähköntuotannosta.

Onnistunut siirtymäpolitiikka edellyttää sekä tietopohjaa kestävyydestä että keinoja ohjata taloutta. Julkisen talouden suunnitelma on vaillinainen molempien suhteen. Tietopohjan ja siihen perustuvan tilannekuvan luomiseksi BIOS-tutkimusyksikkö on ehdottanut käynnistettäväksi teollisuuden kestävyyssiirtymän tiedevetoisen suunnittelun. Strateginen monialainen suunnittelu hahmottelee mahdollisia ja tavoiteltavia polkuja teollisuuden rakennemuutokselle Suomessa. Uskottava tietopohja on välttämätön askel sekä ekologisten reunaehtojen huomioimiseksi talouspolitiikassa että viitoittamaan tietä elinvoimaiselle teollisuudelle ja muulle taloudelle. Se myös mahdollistaa määrätietoisen teollisuuspolitiikan. Teollisen rakenteen uudistaminen ekologisesti kestäväksi on ratkaisevaa myös työllisyyskehityksen kannalta. Vain ekologisesti kestävällä tuotantorakenteella on mahdollista luoda työpaikkoja pitkäjänteisesti. Vuoden 2023 lopulla toteutettu ensimmäinen suunnittelupilotti osoitti tutkimusyksikölle, että tällainen tieto- ja asiantuntijavetoinen suunnittelu on käytännössä mahdollista, jos sitä vain halutaan Suomessa tehdä.

Nopeasti vuoden 2022 jälkeen kiristynyt geopoliittinen tilanne ja sen taloudelliset sekä laajemmat yhteiskunnalliset vaikutukset mutta myös eurooppalaisissa talouksissa tapahtuvat sisäiset yhteiskunnalliset liikehdinnät asettavat entisestään suuremman haasteen politiikan ohjaukselle. Talous- ja yhteiskuntapolitiikassa on tässä ajassa pystyttävä huomioimaan yhtäaikaisesti ilmastotavoitteet, luonnon monimuotoisuustavoitteet, geopoliittiset tavoitteet, yhteiskunnalliseen resilienssiin liittyvät tavoitteet, yhteiskunnalliseen oikeudenmukaisuuden liittyvät tavoitteet sekä talouden elinvoimaan liittyvät tavoitteet. Näiden kaikkien saavuttaminen yhtä aikaa vaatii huomattavasti aiempaa enemmän politiikan sekä hallinnan koordinointia, ja koordinaatio taas vaatii kokonaiskestävyyden huomioivaa tietopohjaa. Myös julkisen talouden ohjauksessa kokonaisvaltainen koordinointi on nyt tärkeämpää kuin koskaan ja tämän tulisi näkyä jatkossa julkisen talouden suunnitelman muodossa sekä sisällöissä.

Tällä hetkellä julkisen talouden suunnitelma ja talouspoliittinen arviointi keskittyvät Suomessa lähinnä julkiseen velkaan ja väestön ikääntymiskehitykseen. Suomi on ottanut varovaisia mutta toistaiseksi riittämättömiä askelia ekologisen kestävyystiedon sisällyttämiseksi taloudelliseen suunnitteluun. Suomi on samoin ottanut ensimmäisiä askelia talouden ohjaamiseksi vihreän siirtymän mukaisesti, mutta kuten selonteko osoittaa, tieto ekologisesta kestävyydestä ei tavoita julkisen talouden suunnittelua ja Suomen kyky ohjata taloutta aktiivisesti ekologisen kestävyyden ja tulevaisuudessakin elinvoimaisen teollisuusrakenteen saavuttamiseksi on edelleen varsin vajavainen. Vastuullinen taloudenpito edellyttää tietopohjan ja ohjauskyvyn harppauksenomaista parantamista.

Yksi konkreettinen ja mahdollisesti nopeastikin toteutettavissa oleva käytännön kehittämiskohde julkisen talouden suunnittelun parantamiseksi liittyy julkisen talouden suunnitelman taustaksi laadittuihin taloudellisiin ennusteisiin ja skenaarioihin. Ongelma on, että nämä ennusteet ja skenaariot ovat nykyisissä epävarmoissa taloudellisissa ja yhteiskunnallisissa olosuhteissa varsin suppeita. Ennusteissa huomioidaan melko sattumanvaraisesti yksittäisiä talouteen vaikuttavia tekijöitä, mutta laajempia mahdollisia kehityskulkuja ja kumulatiivisia vaikutuksia käsitellään niissä varsin vähän. Nykytilanteessa myös lyhyen aikavälin ennusteissa olisi syytä pyrkiä esittämään useita mahdollisia skenaarioita ja laajentamaan sitä kautta päätöksentekijöille tarjottavaa kuvaa talouden kehityksestä suuren epävarmuuden vallitessa. Esimerkiksi tässä lausunnossa esitetty pessimistisempi makrotalouden kuva olisi myös syytä tuoda yhtenä mahdollisuutena päätöksentekijöiden tietoon, koska millään tieteellisillä kriteereillä sitä ei voida pitää mahdottomana tulemana.

Vaikka päätöksiä joudutaan nykyisessä monikriisissä ja siitä juontuvissa epävarmoissa olosuhteissa väistämättä tekemään aina jonkinlaisessa sumussa, vaihtoehtoisten skenaarioiden avulla päätöksentekijöitä voidaan tukea vaikeissa päätöstilanteissa ja niihin vaikuttavien prosessien jäsentämisessä. Tämä tarve on sitä suurempi, mitä pidemmälle tulevaisuuteen katsotaan ja mitä laajempaa yhteiskunnallista kehitystä pyritään hahmottamaan.

[1] Näkemys perustuu osaltaan vuoden 2023 lopulla Ateneumissa järjestettyyn kestävyysmurroksen suunnittelupilottiin. Tämän prosessin tuloksia on kuvattu BIOS-blogissa: https://bios.fi/suomen-teollisuuden-uudistumispolut/

[2] Olemme hahmotelleet viisi indikaattoria sisältävän Siirtymäpolitiikan kojelaudan siirtymäpolitiikan suunnitteluun ja arviointiin: https://kojelauta.bios.fi

[3] Kokonaistarkastelun puute vaivaa myös sektorikohtaisia vähähiilitiekarttoja, jotka ovat toistaiseksi yksityiskohtaisin esitys teollisuuden tuotantorakenteen muutoksesta hiilineutraalisuustavoitteen mukaisesti, ks. https://bios.fi/tiekartoista/ sekä Majava, A., Vadén, T., Toivanen, T., Järvensivu, P., Lähde, V., & Eronen, J. T. (2022). Sectoral low-carbon roadmaps and the role of forest biomass in Finland’s carbon neutrality 2035 target. Energy Strategy Reviews, 41, 100836.

Annoimme 28. helmikuuta 2024 pyynnöstä kirjallisen asiantuntijalausunnon eduskunnan valtiovarainvaliokunnan verojaostolle.

Asia: O 9/2024 vp Autoilun verotuksen kokonaisuus

Lausunnon pääsanomat:

• Kasvihuonekaasupäästöjen vähentäminen (nettotasolla) on kaikkien yhteiskuntien ylisukupolvisen olemassaolon edellytys. Liikenteen päästövähennykset ovat välttämättömiä, jotta Suomi voi tulevina vuosina ja vuosikymmeninä saavuttaa kansallisesti asetetut ja kansainvälisten sopimusten edellyttämät päästövähennykset.
• Fossiilisista polttoaineista luopumisen kielteiset vaikutukset kansalaisten talouteen, liikkumiseen ja alueelliseen tasa-arvoon tulee hoitaa oikeudenmukaisen siirtymän toimin, mukaan lukien kohdennetut tuet, jotka edistävät rakennemuutosta kohti vähähiilistä yhteiskuntaa.
• Liikennejärjestelmien kestävyyssiirtymä edellyttää siirtymäpolitiikkaa, joka on kokonaisvaltaista, suunnitelmallista ja luovaa sekä toteuttaa eri osajärjestelmien (mm. julkinen ja kevyt liikenne, henkilöautoilu, sähköistäminen, muut käyttövoimamahdollisuudet) kokonaiskoordinaation.

***

Kiitämme mahdollisuudesta lausua eduskunnan valtiovarainvaliokunnan verojaostolle autoilun verotuksen kokonaisuudesta. Lausunnossamme tarkastelemme asiaa erityisesti ympäristövaikutusten näkökulmasta.

YK:n hallitustenvälisen ilmastopaneelin raportit kertovat, että ilmakehän hiilidioksidipitoisuus on yhä kasvanut. Raportit korostavat, että mahdollisuus Pariisin sopimuksen mukaiseen pyrkimykseen alle 1,5°C lämpenemisen tavoittamiseen – mihin Suomi muiden mukana on sitoutunut – vaatii koko ajan nopeampia ja syvällisempiä toimia.[1] Uudemmat tieteelliset konsensusraportit[2] ovat huomioineet myös ilmastonmuutoksen kytkeytymisen laajempiin ympäristökriiseihin, kuten luontokatoon. Nykyään ymmärretään entistä paremmin, että ilmastonmuutoksen syyt kietoutuvat monin tavoin yhteiskuntien taloudellisiin, sosiaalisiin ja materiaalisiin rakenteisiin.

Kuvio 1. Kasvihuonekaasupäästöt Suomessa vuosina 1990-2022, josta eriteltynä tieliikenteen päästöt (Lähde: Tilastokeskus)

Kuviossa 1 on kuvattu kasvihuonekaasupäästöjen kehitystä Suomessa vuosien 1990 ja 2022 välisenä aikana. Viimeisen kolmen vuosikymmenen aikana Suomessa ei ole onnistuttu vähentämään nettomääräisiä kasvihuonekaasupäästöjä käytännössä lainkaan. Vaikka myös päästöjä leikkaavia toimenpiteitä on onnistuttu tekemään, haitallinen vaikutus ilmastoon ei ole vähentynyt. Kun ilmastotavoitteet tästä eteenpäin koventuvat, tarvitaan sekä politiikassa että yhteiskunnallisessa murrosvauhdissa harppausta tulevina vuosina.

Kuviosta nähdään, että myöskään tieliikenteen osalta päästöjen riittävän voimakkaassa vähentämisessä ei ole onnistuttu. Vaikka liikenteen taakanjakosektorille laskettavat päästöt ovatkin vuoden 2007 jälkeen tasaisesti vähentyneet, vauhti ei ole ollut tarpeeksi nopea.

Lisäksi on syytä todeta, että liikennesuoritteiden kohtuullistamiselle on muitakin syitä kuin päästövähennykset. Luonnonvarojen kulutus on kansainvälisesti ja kansallisesti kestämättömällä tasolla. Liikenteen vaikutus raaka-aineiden ja maapinta-alan käyttöön on merkittävä, ja sitä on pyrittävä vähentämään.

Ekologisesta näkökulmasta kaiken päätöksenteon on huomioitava päätösten vaikutus sekä ilmastonmuutoksen ja muiden ekologisten kriisien torjuntaan että päätösten yhteiskunnallisiin vaikutuksiin, niin että mahdollistetaan oikeudenmukainen siirtymä taloudelliseen ja yhteiskunnalliseen rakenteeseen, jota on mahdollista ylläpitää ylisukupolvisesti.

Tavoite koskee luonnollisesti myös liikennettä, jossa sääntelyn on yhtä aikaa sekä toteutettava ilmastonmuutosta hillitseviä päästövähennyksiä että luotava pitkäjänteisesti riittävän henkilö- ja tavaraliikenteen edellytykset.

Päästövähennyksille Suomessa asetettu tavoite on puolittaa liikenteen päästöt vuoden 2005 päästömääriin verrattuna vuoteen 2030 mennessä. Tämän taakanjakosektorin päästötavoitteen merkitystä korostaa edelleen tieto, että maankäyttösektorin (LULUCF) nielumenetyksistä on koitumassa lisätoimien tarve taakanjakosektorille ja/tai lisäkustannuksia valtiolle. Merkitystä korostaa myös hallituksen toteuttama jakeluvelvoitteen alentaminen, joka ennakoidusti[3] johtaa liikenteen päästöjen kasvuun.

EU:n yhteinen ja Suomen ilmasto- ja ympäristöpolitiikka ylipäätään perustuvat “saastuttaja maksaa” -periaatteelle, joka johtaa pyrkimykseen markkinaehtoisesti ohjata kuluttajien käyttäytymistä pääosin hintainformaatiolla. Tällöin keskeinen julkisen vallan politiikkakeino on verotus, jolla voidaan suunnata kulutusta vähäpäästöisempään liikenteeseen. Mitä enemmän polttoaineiden hintaohjaukseen luotetaan (esimerkiksi rajoitusten ja kieltojen sijaan) liikenteen päästövähennysten tavoittelussa, sitä suuremmaksi veronkorotusten tarve muodostuu.

Suomi on taakanjakosektorin ilmastopolitiikassa tavoitellut liikenteen päästövähennyksiä myös velvoittamalla jakelijoita lisäämään bio-peräisiä jakeita fossiilisiin polttoaineisiin. Keinoa voidaan käyttää kuitenkin vain siinä määrin, kuin kestävästi tuotettuja raaka-aineita bioperäisille jakeille on saatavissa. Määrä on joka tapauksessa rajallinen. Viime vuosina havaittu maankäyttösektorin hiilinielukato kertoo, että biojakeiden jalostusta kotimaisesta puuraaka-aineesta ei kestävästi ole mahdollista suuressa määrin lisätä ilman muun puunkäytön rajaamista. Kaikilla tuontijakeilla on myös ekologiset, sosiaaliset ja taloudelliset rajansa. Biopolttoaineiden käytön lisääntymisen vaikutukset luontokatoon kotimaassa ja rajojen ulkopuolella tulee tarkasti huomioida Suomen tulevaisuuden energiankäytön kokonaisuutta luotaessa. Biokaasun kestävälle tuotannolle kotimaassa on lisämahdollisuuksia, joita voidaan edistää kansallisen biokaasuohjelman mukaisesti. Tässäkin on kuitenkin huomioitava, että biokaasulle on esimerkiksi maataloudessa käyttökohteita, joiden energiatase (lämmön ja sähkön yhteistuotanto) ja synergiahyödyt (sijainti, tarvittava infrastruktuuri) ovat liikennekäyttöä korkeampia.

Fossiilisista polttoaineista luovuttaessa on samalla huolehdittava alueellisesta tasa-arvosta, liikkumisen mahdollisuuksien tasapuolisesta toteutumisesta ja riittävän taloudellisen toimeliaisuuden mahdollistavasta liikennejärjestelmästä. Alueellinen tasa-arvo ja kansalaisten taloudellinen toimeentulo tulee kestävyyssiirtymässä taata kohdennetuin toimin, niin yhteiskunnan infrastruktuurin kuin taloudellisen ohjauksen keinojenkin tasolla. Esimerkiksi alhainen polttoaineiden verotus kohdistuu kaikkeen polttoaineen käyttöön, siten tukien vallitsevaa tilannetta ja hidastaen kestävyyssiirtymää. Kustannusten oikeudenmukaisen jaon kannalta tarvitaan tarkempia ja täsmällisemmin kohdentuvia toimia. Käytännössä liikenteen osalta nämä toimet sisältävät kevyen liikenteen ja joukkoliikenteen kehittämistä, uusia jaetun liikkumisen muotoja, yhdyskuntarakenteen muokkaamista ja viime kädessä suoria taloudellisia tukia kansalaisille ja yrityksille, joiden liikkumistarpeita ei muuten voida tyydyttää. Tässä yhteydessä Ranskassa saadut poikkeuksellisen positiiviset kokemukset valtion sosiaalisin ehdoin tukemasta sähköautojen vuokraamisesta olisi syytä tutkia.[4]

Liikenteen kestävyyssiirtymän vakautta ja ennakointia olisi mahdollista parantaa esimerkiksi erilaisilla “perälauta”-toimilla, kuten Ilmastopaneelin esittämällä kotimaisen liikenteen päästökaupan valmistelulla.[5] Valmiiksi suunniteltu päästövähennyskeino, joka tiettyjen ehtojen täyttyessä otetaan käyttöön, toimii ennakoitavana perälautana, joka mahdollistaa toimien suuntaamisen sekä vahvistaa tavoitteen saavuttamista.

Kansalaisten hyvinvoinnista ja sen yhdenvertaisesta jakautumisesta pidetään parhaiten huolta laaja-alaisilla, suunnitelluilla ja hyvin koordinoiduilla ekologisen jälleenrakennuksen toimilla, jotka muodostavat johdonmukaisen kokonaisuuden ja siirtymäpolun kohti vähähiilistä yhteiskuntaa. Liikenteen kestävyyssiirtymän näkökulmasta huomion kohdistaminen pelkästään polttoaineiden verotukseen ja säätelyyn on liian kapea näkökulma. Liikenne ja laajempi liikkumisen järjestelmä on monipuolinen ja monimutkainen kokonaisuus, jonka eri osat kytkeytyvät toisiinsa moninaisin ristikkäisvaikutuksin. Kuten muunkin ekologiseen kestävyyteen tähtäävän siirtymäpolitiikan, myös liikenteen siirtymäpolitiikan pitäisi jatkossa olla tämän vuoksi kokonaisvaltaisempaa, suunnitelmallista ja eri osajärjestelmien kokonaiskoordinaatioon pyrkivää. On todennäköistä, että Suomen ilmastotavoitteita ja muita ekologisen kestävyyden tavoitteita ei tulla saavuttamaan, ellei yhteiskuntapolitiikassa ja yhteiskunnallisten järjestelmien ohjauksessa pystytä siirtymään tämän kaltaiseen systeemiseen ohjaukseen.

Suunnitelmallinen järjestelmäohjaus edellyttää uudenlaista tiedontuotantoa, sektorirajojen ylittämistä, koordinaatiota sekä monipuolista yhteistyötä siirtymäpolitiikan keskeisten toimijoiden kesken. Eduskunnan ja valtionhallinnon olisi tästä eteenpäin kiinnitettävä entistä enemmän huomiota tällaisen toiminnan resurssointiin ja sen edellytysten parantamiseen Suomessa. Kuten muillakin kestävyyssiirtymän aloilla, myös liikenteen siirtymä vaatii paitsi määrätietoista otetta myös innovaatioita ja uusia tuote- ja palvelukokonaisuuksia. Suomen on mahdollista toimia suunnannäyttäjänä ja kokeilualustana, josta nousee kansainväliseen kysyntään vastaavia hyväksi koettuja ratkaisuja.

[1] IPCC AR6 Synthesis Report, https://www.ipcc.ch/report/ar6/syr/downloads/report/IPCC_AR6_SYR_SPM.pdf

[2] IPBES-IPCC co-sponsored workshop report on biodiversity and climate change; IPBES and IPCC. DOI:10.5281/zenodo.4782538

[3] AFRY, Selvitys hallitusohjelman uusiutuvien polttoaineiden jakeluvelvoitetta koskevien kirjausten vaikutuksista sekä RED III-direktiivin kansallisesta toimeenpanosta, https://tem.fi/documents/1410877/196402993/Jakeluvelvoiteselvitys_HO_REDIII_12022024_AFRY.pdf/208d520a-0daf-5700-8522-ee119c64ed10?t=1707744320788

[4] https://www.ecologie.gouv.fr/lancement-du-leasing-des-voitures-electriques-100-euros-mois, https://www.ecologie.gouv.fr/mon-leasing-electrique

[5] Ilmastopaneeli, Tieliikenteen kansallisen päästökaupan toteuttaminen ja vaikutukset, https://www.ilmastopaneeli.fi/wp-content/uploads/2022/10/ilmastopaneelin-raportti-4-2022-tieliikenteen-paastokauppa.pdf

Annoimme 26. helmikuuta 2024 pyynnöstä kirjallisen asiantuntijalausunnon eduskunnan valtiovarainvaliokunnan verojaostolle.

Asiat:
KAA 1/2023 vp Lakialoite polttoaineveron kohtuullistamisesta ja kohtuullisen hintatason turvaamisesta https://www.eduskunta.fi/pdf/KAA+1/2023

KAA 2/2023 vp Dieselin käyttövoimavero poistettava ja luotava dieselille biopolttoaineiden jakeluvelvoitetuki https://www.eduskunta.fi/pdf/KAA+2/2023

KAA 5/2023 vp Kipuraja ylitetty – autoilun elvytyspaketti! https://www.eduskunta.fi/pdf/KAA+5/2023

Lausunnon pääsanomat:

• Kansalaisaloitteissa esitettyjä toimia ei pidä toteuttaa, sillä ne johtaisivat liikenteen päästövähennysten hidastumiseen tai jopa päästöjen kasvuun.
• Polttoaineverojen alentaminen vaikuttaa kaikkeen polttoaineen käyttöön, eikä kohdistu vain korkeasta hinnasta erityisesti kärsiviin talouksiin. Polttoaineen hinnan alentaminen vaikuttaisi nykyistä materiaalista yhteiskuntarakennetta ja energiataloutta tukevasti, jarruttaen kestävyyssiirtymää.
• Fossiilisista polttoaineista luopumisen kielteiset vaikutukset kansalaisten talouteen, liikkumiseen ja alueelliseen tasa-arvoon tulee hoitaa oikeudenmukaisen siirtymän toimin, mukaan lukien kohdennetut tuet, jotka edistävät rakennemuutosta kohti vähähiilistä yhteiskuntaa.

***

Kiitämme mahdollisuudesta lausua eduskunnan talousvaliokunnan verojaostolle polttoaineiden valmisteveroa, käyttövoimaveroa ja jakeluvelvotteita koskevista kansalaisaloitteista (KAA 1/2023, 2/2023, 5/2023).

YK:n hallitustenvälisen ilmastopaneelin raportit kertovat, että ilmakehän hiilidioksidipitoisuus on yhä kasvanut. Raportit korostavat, että Pariisin sopimuksen tavoitteen saavuttaminen – johon Suomi muiden mukana on sitoutunut – vaatii koko ajan nopeampia ja syvällisempiä toimia.

Suomi ei ole onnistunut kasvihuonekaasujen nettopäästöjen vähentämisessä. Ongelma koskee myös tieliikennettä. Vaikka taakanjakosektorin päästöt ovatkin vuoden 2007 jälkeen tasaisesti vähentyneet, vauhti ei ole ollut tarpeeksi nopea.

Päästövähennyksille Suomessa asetettu tavoite on puolittaa liikenteen päästöt vuoden 2005 päästömääriin verrattuna vuoteen 2030 mennessä. Taakanjakosektorin päästötavoitteen merkitystä korostaa edelleen tieto, että maankäyttösektorin (LULUCF) nielumenetyksistä on koitumassa lisätoimien tarve taakanjakosektorille ja/tai lisäkustannuksia valtiolle. Merkitystä korostaa myös hallituksen toteuttama polttoaineiden jakeluvelvoitteen alentaminen, joka johtanee liikenteen päästöjen kasvuun.

Kansalaisalotteista laajin, KAA 5/2023, esittää polttoaineiden valmisteveron poistamista vuoden ajaksi ja sen jälkeen sen pysyvää alentamista 50 prosentilla. Perusteena esitetään kansalaisten ja talouden hyvinvointi, ja autolla liikkumista vaativat asumisolosuhteet.

KAA 1/2023 esittää polttoaineiden kustannustason jatkuvaa tarkastelua ja valmisteveron dynaamista alentamista niin, että jakeluvelvoite ja mahdollinen tieliikenteen päästökauppa eivät nosta polttoaineiden hintoja. Perusteena on, että päästövähennystoimien kustannukset eivät saa päätyä kuluttajien maksettaviksi.

KAA 2/2023 on aloitteista kattavuudeltaan suppein, esittäen dieselpolttoainetta käyttävien ajoneuvojen käyttövoimaveron poistoa ja dieselin verotukien muuttamista biopolttoaineiden jakeluvelvoitetueksi. Aloitteen mukaan tuki nousisi dynaamisesti niin, että dieselin hinta ei nouse bensiinin hintaa korkeammaksi. Perusteena on dieselin käytön kustannusten pitäminen bensiinin kustannuksia alempana, myös siksi, että diesel-moottorissa voidaan käyttää kokonaan biopohjaisia polttoaineita.

Aloitteissa esitetty huoli kansalaisten ja yritysten taloudesta ja alueellisesta tasa-arvosta on tärkeä ja pitää ottaa huomioon kaikessa ilmasto- ja energiapolitiikassa. On kuitenkin heti huomattava, että polttoaineverojen alentaminen (KAA 1/2023 ja 5/2023) vaikuttaa kaikkeen polttoaineen käyttöön, eikä kohdistu nimenomaan vain polttoaineen korkeasta hinnasta erityisesti kärsiviin talouksiin. Polttoaineen hinnan alentaminen hyvin todennäköisesti vaikuttaisi nykyistä materiaalista yhteiskuntarakennetta ja energiataloutta tukevasti, siten jarruttaen kestävyyssiirtymää.

Veronalennuksen ongelmallisuutta ilmastotavoitteiden näkökulmasta korostaa erikseen, että reaalisesti polttoaineverotus ei ole viime vuosina kiristynyt. Verotuksen alentaminen merkitsisi uutta, tavoitteille vastakkaista suuntaa. Jotta tieliikenteen ilmastotavoitteet saavutettaisiin, olisi polttoaineiden verotusta kiristettävä merkittävästi riittävän ohjausvaikutuksen saamiseksi. Mitä enemmän polttoaineiden hintaohjaukseen luotetaan liikenteen päästövähennysten tavoittelussa, sitä suuremmaksi veronkorotusten tarve muodostuu.

On myös mahdollista, että esitetty veron lasku ei vaikuta juuri lainkaan kuluttajahintoihin, joiden alentamisella aloitteita ensisijaisesti perustellaan. On mahdollista, että hyödyn hinnan alenemisesta saavat jopa täysimääräisesti polttoaineiden tuottajat sekä jakelijat kasvattamalla katteitaan.

Lisäksi on erikseen todettava, että KAA 1/2023 ja KAA 5/2023 perustelut ovat yksiselitteisesti “saastuttaja maksaa” -periaatteen vastaisia. Periaatetta on toki tarkasteltava kokonaisuuden osana, jotta siitä voidaan poiketa oikeudenmukaisuuden ja tasa-arvon toteutumiseksi. Kuten yllä todettu, aloitteet eivät kuitenkaan sisällä tällaista tarkastelua, eivätkä oikeudenmukaisen siirtymän toimien kohdistamista.

Aloitetta KAA 3/2023 koskien on huomattava, että dieselin hintaan vaikuttaa öljynjalostusprosessin luonne, jossa annetusta raakaöljymäärästä syntyy tyypillisesti bensiiniä ja dieseliä (ja muita jakeita) tietyssä prosentuaalisessa suhteessa. Toisin sanoen fossiilisen dieselin tuotantoa ei voida lisätä lisäämättä bensiinin tuotantoa, ja päinvastoin. Näin ollen bensiinin kysynnän ollessa alamaissa, voi dieselin tuotannosta syntyä puutetta, joka näkyy myös korkeampana hintana. Täten tukimekanismi, joka pitää dieselin hinnan bensiinin hintaa alempana toimisi myös täysin biopolttoainekomponentista riippumatta, toisin kuin aloitteen perusteluissa esitetään.

Edelleen KAA 3/2023 koskien, keskeinen kysymys pidemmällä aikavälillä on, onko jakeluvelvoite ja biopolttoaineen käyttö ylipäätään kestävä ratkaisu ekologisesti ja ilmastopäästöjen näkökulmasta, ja jos, missä (absoluuttisessa) mitassa. Kestävästi tuotettuja biojakeita on rajallisesti saatavissa. Myös biopolttoaineiden käytön lisääntymisen vaikutukset luontokatoon tulisi huomioida Suomen tulevaisuuden energiankäytön kokonaisuutta luotaessa.

Ylipäätään on syytä todeta, että liikennesuoritteiden kohtuullistamiselle on muitakin syitä kuin päästövähennykset. Luonnonvarojen kulutus on kansainvälisesti ja kansallisesti kestämättömällä tasolla. Liikenteen vaikutus raaka-aineiden ja maapinta-alan käyttöön on merkittävä, ja sitä on pyrittävä vähentämään.

Aloitteiden perusteluissa todettu huoli alueellisesta tasa-arvosta, liikkumisen mahdollisuuksien tasapuolisesta toteutumisesta ja riittävän taloudellisen toimeliaisuuden mahdollistavasta liikennejärjestelmästä on aiheellinen. Alueellinen tasa-arvo ja kansalaisten taloudellinen toimeentulo tulee kestävyyssiirtymässä taata tarkemmin kohdentuvin toimin, niin yhteiskunnan infrastruktuurin kuin taloudellisen ohjauksen keinojenkin tasolla. Käytännössä liikenteen osalta nämä toimet sisältävät kevyen liikenteen ja joukkoliikenteen kehittämistä, uusia jaetun liikkumisen muotoja, yhdyskuntarakenteen muokkaamista ja viime kädessä suoria taloudellisia tukia kansalaisille ja yrityksille, joiden liikkumistarpeita ei muuten voida tyydyttää. Tässä yhteydessä Ranskassa saadut poikkeuksellisen positiiviset kokemukset valtion sosiaalisin ehdoin tukemasta sähköautojen vuokraamisesta olisi syytä tutkia.[1]

[1] https://www.ecologie.gouv.fr/lancement-du-leasing-des-voitures-electriques-100-euros-mois, https://www.ecologie.gouv.fr/mon-leasing-electrique

Annoimme 16. marraskuuta 2023 pyynnöstä lausunnon eduskunnan talousvaliokunnalle.

Asia:
HE 52/2023 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi Euroopan unionin hiilirajamekanismia koskevan asetuksen toimeenpanosta ja Tullin hallinnosta annetun lain 2 §:n muuttamisesta: https://www.eduskunta.fi/pdf/HE+52/2023

Lausunnon pääsanomat:

• BIOS-tutkimusyksikkö suhtautuu EU:n hiilirajamekanismiin myötämielisesti. Kansainvälisessä markkinaehtoisessa vihreän siirtymän ohjauskehikossa hiilirajamekanismi on tärkeä toistaiseksi puuttunut palanen, joka edistää saastuttaja maksaa -periaatteen toteutumista.
• Hallitus esittää asiassa Tullia EU:n toimivaltaiseksi viranomaiseksi, joka vastaisi asetuksen mukaisesta valvonnasta sekä seuraamuksien määräämisestä. Työ- ja elinkeinoministeriö vastaisi asetuksen kansallisen toimeenpanon kehittämisestä ja seuraamisesta. Nämä esitykset ovat kannatettavia.
• Hiilirajamekanismin ulkomaankaupassa ja ulkosuhteissa aiheuttavia seuraamuksia on syytä ennakoida ja seurata tarkasti. EU:n on tehtävä täydentäviä toimia, jotta hiilirajamekanismi johtaa vähähiilistymispolulle muilla merkittävillä talousalueilla, esimerkiksi niiden omien päästökauppajärjestelmien myötä, eikä EU:ta koskevien kauppasotien polulle, esimerkiksi muita kuin hiilipäästöjä koskevien muiden talousalueiden asettamien rankaisutullien myötä.

***

Kiitämme mahdollisuudesta lausua eduskunnan talousvaliokunnalle EU:n hiilirajamekanismia koskevan asetuksen toimeenpanosta.

Hallituksen esityksessä esitetään Tullia EU:n hiilirajamekanismia koskevassa asetuksessa tarkoitetuksi toimivaltaiseksi viranomaiseksi, joka vastaisi asetuksen mukaisesta valvonnasta sekä seuraamuksien määräämisestä. Esityksen mukaan Työ- ja elinkeinoministeriö vastaisi asetuksen kansallisen toimeenpanon kehittämisestä ja seuraamisesta. Nämä esitykset ovat kannatettavia. Käytännön toteutuksen kannalta on keskeistä, että Tullilla on jatkossa kattavat valtuudet määrätä riittäviä seuraamuksia hiilirajamekanismiin liittyvissä rikkomuksissa.

BIOS-tutkimusyksikkö suhtautuu EU:n hiilirajamekanismiin myötämielisesti. Sen perusperiaate, jonka mukaan saastuttaja maksaa ilmastohaitan, on hyvä lähtökohta EU:n ilmastopolitiikalle. Tällä hetkellä EU:n päästökauppaa koskeva sääntely ei seuraa riittävästi tätä periaatetta. Hiilirajamekanismin käyttöönotto asetuksen mukaisella tavalla on tästä näkökulmasta selkeä parannus tilanteeseen.

EU:n hiilirajamekanismia koskevaa asetusta ja sen vaatimia viranomaistoimenpiteitä voidaan pitää ennakoitavana, sillä ne ovat linjassa EU:n ilmastopoliittisen- ja oikeudellisen kehityksen kanssa. Hiilirajamekanismi mahdollistaa päästökaupan ilmaisoikeuksien jaon vähentämisen ja jaon tarkentamisen esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen ehdottamalla tavalla[1]. Asetus tarjoaa pitkän siirtymäajan (2026-2034) päästöoikeuksien ilmaisoikeuksista luopumiseen, joten hiilivuotoon alttiit toimijat voivat varautua tulevaan kehitykseen. Raportointi on ensimmäinen vaihe siirtymää ja sen huolellinen ja asianmukainen toteuttaminen on tärkeää hallitun ja tasa-arvoisen siirtymän varmistamiseksi.

Käytännössä EU:n hiilirajamekanismilla tehostetaan päästökaupan tehokkuutta Euroopan hiilivuodon näkökulmasta, mikä on erityisen tärkeää Euroopan ilmastotavoitteiden ja -toimien (Fit for 55 -lakipaketti) kannalta ja sopusoinnussa EU:n sisämarkkinalainsäädännön kanssa. Suomen on syytä tukea tehokasta päästökauppaa, joka tukee puhtaan teknologian edelläkävijöitä. Hiilirajamekanismi kannustaa luomaan puhtaalle teknologialle markkinoita EU:n rajojen ulkopuolella lisäten siten suomalaisten tuotteiden vientipotentiaalia. Hiilirajamekanismi on tärkeä myös Suomen talouden mahdollisen hiilivuodon välttämiseksi ja osana tehokasta päästökauppaa edistää hiilineutraaliuden saavuttamista.

Globaalisti vähähiilisyyttä edistävänä ratkaisuna EU:n hiilirajamekanismin onnistumisen määrittää lopulta, miten siihen reagoidaan muilla merkittävillä talousalueilla.  Hiilirajamekanismin ulkomaankaupassa ja ulkosuhteissa aiheuttavia seuraamuksia on syytä ennakoida ja seurata tarkasti. EU:n on tehtävä täydentäviä toimia, jotta hiilirajamekanismi johtaa vähähiilistymispolulle muilla merkittävillä talousalueilla, esimerkiksi niiden omien päästökauppajärjestelmien myötä. Geopoliittisesti on tärkeää, ettei EU:n hiilirajamekanismi johda kauppasotien polulle, esimerkiksi muiden talousalueiden asettamien – ei hiilipäästöjä koskevien – rankaisutullien muodossa.

[1] Euroopan tilintarkastustuomioistuin, “EU:n päästökauppajärjestelmä: maksutta jaettavat päästöoikeudet on kohdennettava paremmin”, 2020,  https://op.europa.eu/webpub/eca/special-reports/emissions-trading-system-18-2020/fi/

Annoimme 12. marraskuuta 2023 pyynnöstä lausunnon eduskunnan valtiovarainvaliokunnan verojaostolle.

Asia:
HE 36/2023 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta annetun lain liitteen muuttamisesta

Lausunnon pääsanomat:

• Suomi on ottanut tavoitteekseen hiilineutraaliuden vuoteen 2035 mennessä ja hiilinegatiivisuuden pian sen jälkeen. Liikenteen kasvihuonekaasupäästöt ja niiden nopea vähentäminen määrittävät oleellisesti tähän tavoitteeseen pääsemistä. Liikenteen polttoaineiden verotus ja muut niitä koskevat säädökset ovat siksi keskeisiä Suomen ilmastopolitiikalle.
• Viimeisen kolmen vuosikymmenen aikana Suomessa ei ole onnistuttu vähentämään nettomääräisiä kasvihuonekaasupäästöjä. Tieliikenteen osalta päästöjen riittävän voimakkaassa vähentämisessä ei myöskään ole onnistuttu.
• Hallitus esittää eduskunnalle polttoaineiden valmisteverotuksen keventämistä. Toimenpiteellä on tarkoitus kompensoida hintavaikutuksia, jotka seuraavat tulevina vuosina biopolttoaineiden jakeluvelvoitteen korotuksista. Esityksen mukainen veronalennus ei ole linjassa Suomen päästövähennystavoitteiden kanssa, sillä se tulee toteutuessaan kasvattamaan polttoaineiden kulutusta ja lisäämään tieliikenteen päästöjä – kun tavoitteena tulisi olla niiden nopea ja radikaali vähentäminen.
• Liikenteen päästöjen näkökulmasta suurempi ongelma on se, että jakeluvelvoite ja biopolttoaineiden kasvava käyttö eivät nekään ole kestäviä tulevaisuuden ratkaisuja. Vaikka taakanjakosektorin päästöt biopolttoaineiden jakeluvelvoitteen nousun kautta vähenisivät, saattaa tämä positiivinen muutos kuittautua LULUCF-sektorin nettopäästöjen kasvulla, kun hiilinielut heikkenevät. Viimeaikaiset tiedot Suomen hiilinielujen tasosta muuttavat erityisesti kuvaa puuperäisten biopolttoaineiden mahdollisuuksista olla osa tulevaisuuden energiapalettia. Lisäksi biopolttoaineiden käytön lisääntymisen vaikutukset luontokatoon tulisi huomioida Suomen tulevaisuuden energian käytön kokonaisuutta luotaessa.
• Liikennejärjestelmien kestävyyssiirtymä edellyttää siirtymäpolitiikkaa, joka on kokonaisvaltaista, suunnitelmallista ja eri osajärjestelmien (mm. julkinen ja kevyt liikenne, henkilöautoilu, sähköistäminen, muut käyttövoimamahdollisuudet) kokonaiskoordinaatioon pyrkivää.

***

Kiitämme mahdollisuudesta lausua eduskunnan valtiovarainvaliokunnan verojaostolle hallituksen esityksestä polttoaineiden valmisteveron alentamiseksi.

Hallitus on tehnyt eduskunnalle esityksen laista, jonka myötä polttoaineiden valmisteverotus kevenisi vuonna 2024 kokonaistaloudellisesti noin 170 miljoonalla eurolla. Toimenpide liittyy hallitusohjelman tavoitteeseen, jonka mukaan hallitus huomioi ja kompensoi biopolttoaineiden jakeluvelvoitteen tulevien vuosien kiristymisen vaikutukset pumppuhintoihin. Suuremmassa kuvassa laki liittyy keskeisesti Suomen harjoittamaan ilmastopolitiikkaan.

Ilmastopolitiikassa Suomi on ottanut tavoitteekseen hiilineutraaliuden vuoteen 2035 mennessä ja hiilinegatiivisuuden pian sen jälkeen. Liikenteen kasvihuonekaasupäästöt ja niiden nopea vähentäminen määrittävät oleellisesti tähän tavoitteeseen pääsemistä. Liikenteen polttoaineiden verotus ja muut niitä koskevat säädökset ovat siksi Suomen ilmastopolitiikan keskiössä.

Kuvio 1. Kasvihuonekaasupäästöt Suomessa vuosina 1990-2022, josta eriteltynä tieliikenteen päästöt (Lähde: Tilastokeskus)

Kuviossa 1 on kuvattu kasvihuonekaasupäästöjen kehitystä Suomessa vuosien 1990 ja 2022 välisenä aikana. Viimeisen kolmen vuosikymmenen aikana Suomessa ei ole onnistuttu vähentämään nettomääräisiä kasvihuonekaasupäästöjä käytännössä lainkaan. Tämä on huolestuttavaa siksi, että vaikka myös päästöjä leikkaavia toimenpiteitä on onnistuttu tekemään, haitallinen vaikutus ilmastoon ei ole vähentynyt. Kokonaisuutta tarkastellen on tehty aivan liian vähän, eivätkä kaikki toimenpiteet ole olleet oikeansuuntaisia. Kun vielä ilmastotavoitteet tästä eteenpäin koventuvat, tarvitaan sekä politiikassa että yhteiskunnallisessa murrosvauhdissa harppausta tulevina vuosina.

Kuviosta nähdään, että myöskään tieliikenteen osalta päästöjen riittävän voimakkaassa vähentämisessä ei ole onnistuttu. Vaikka liikenteen taakanjakosektorin päästöt ovatkin vuoden 2007 jälkeen tasaisesti vähentyneet, vauhti ei ole ollut tarpeeksi nopea. Lisäksi on huomattava, että osa tästä parannuksesta on saattanut olla ongelman siirtämistä LULUCF-sektorille puuperäisten biopolttoaineiden käytön lisääntymisen myötä.

On ilmeistä, että hallituksen esityksen mukainen veronalennus ei ole linjassa Suomen päästövähennystavoitteiden kanssa, sillä se tulee toteutuessaan kasvattamaan polttoaineiden kulutusta ja lisäämään tieliikenteen päästöjä. Tulevina vuosina nimittäin yhtenä keskeisenä ilmastopolitiikan tavoitteena tulisi olla päästöjen nopea, suorastaan radikaali vähentäminen. Veronalennuksen ongelmallisuutta ilmastotavoitteiden näkökulmasta korostaa erikseen se, että reaalisesti polttoaineverotus ei ole viime vuosina kiristynyt. Nyt tämän ohjausmekanismin osalta ollaan siis ottamassa uutta, mutta tavoitteille vastakkaista suuntaa. Jotta tieliikenteen ilmastotavoitteet saavutettaisiin, olisi polttoaineiden verotusta kiristettävä merkittävästi riittävän ohjausvaikutuksen saamiseksi. Mitä enemmän polttoaineiden hintaohjaukseen luotetaan liikenteen päästövähennysten tavoittelussa, sitä suuremmaksi veronkorotusten tarve muodostuu.

Polttoaineiden kokonaiskulutusta lisäävän vaikutuksen lisäksi esityksen mukainen toimenpide vähentäisi kokonaistaloudellisia kannustimia siirtyä polttoaineiden käytössä kohti biopolttoaineita. Tämä ei välttämättä kuitenkaan ole ilmastopolitiikan näkökulmasta kovin keskeinen kysymys. Liikenteen päästöjen kestävään suuntaan ohjaamisen näkökulmasta suuri ongelma on, etteivät jakeluvelvoite ja biopolttoaineiden kasvava käyttö ole myöskään kestäviä lähitulevaisuuden ratkaisuja. Vaikka taakanjakosektorin päästöt biopolttoaineiden jakeluvelvoitteen nousun kautta vähenisivät, saattaa tämä ilmastotavoitteiden näkökulmasta positiivinen muutos kuittautua LULUCF-sektorin päästöjen kasvulla. Näin nettomääräiset kasvihuonekaasupäästöt eivät välttämättä vähenisi lainkaan, vaikka siirtymä laajaan biopolttoaineiden käyttöön onnistuisi.

Erityisesti viimeaikaiset tiedot Suomen hiilinielujen tasosta muuttavat kuvaa biopolttoaineiden mahdollisuuksista olla osa tulevaisuuden energiapalettia ja oikea valinta liikenteen kestävyysmurroksen edistämisessä. Mikäli metsien kasvu on todella hidastunut ja mikäli muussa puunkäytössä ei tapahdu merkittävää muutosta, liikenteen kotimaiseen puuraaka-aineeseen perustuvien biopolttoaineiden käytön laajenemiselle ei yksinkertaisesti ole tilaa ilmastotavoitteiden puitteissa. Mikäli taas jäteperäisten biopolttoaineiden valmistamisen sääntöjä tiukennetaan esimerkiksi palmuöljyn jätevirtojen käytön osalta, paine hyödyntää kotimaista puuraaka-ainetta biopolttoaineiden tuotannossa väistämättä kasvaisi. On selvää, että biopolttoaineiden käytöllä ja sen lisääntymisellä voi pidemmän päälle olla vaikutuksia luontokatoon niin Suomessa kuin rajojen ulkopuolellakin, mikä jatkossa tulisi huomioida entistä paremmin Suomen tulevaisuuden energian käytön kokonaisuutta luotaessa.

Liikenteen kestävyyssiirtymän näkökulmasta huomion kohdistaminen pelkästään polttoaineiden verotukseen ja säätelyyn on tietenkin yksinään liian kapea näkökulma. Liikenne ja laajempi liikkumisen järjestelmä on monipuolinen ja monimutkainen kokonaisuus, jonka eri osat kytkeytyvät toisiinsa moninaisin ristikkäisvaikutuksin. Kuten muunkin ekologiseen kestävyyteen tähtäävän siirtymäpolitiikan, myös liikenteen siirtymäpolitiikan pitäisi jatkossa olla tämän vuoksi kokonaisvaltaisempaa, suunnitelmallista ja eri osajärjestelmien kokonaiskoordinaatioon pyrkivää. On todennäköistä, että Suomen ilmastotavoitteita ja muita ekologisen kestävyyden tavoitteita ei tulla saavuttamaan, ellei yhteiskuntapolitiikassa ja yhteiskunnallisten järjestelmien ohjauksessa pystytä siirtymään tämän kaltaiseen systeemiseen ohjaukseen.

Liikenteen nopean järjestelmämurroksen näkökulmasta keskeisiä näkökulmia ovat ainakin julkisen liikenteen kehittäminen ja kevyen liikenteen edellytysten määrätietoinen parantaminen, henkilöautojen ajosuoritteiden määrän vähentäminen (muillakin toimin kuin polttoaineiden hintoihin vaikuttamalla) sekä liikenteen sähköistämisen laaja-alainen edistäminen. Ajoneuvojen käyttövoimaratkaisuissa biopolttoaineilla voi olla toissijainen rooli, mikäli niitä onnistutaan tuottamaan kestävästi. Toisaalta energiamurroksessa kestävät biopolttoaineet tulisi suunnata kaikista vaikeimmin sähköistettävissä oleviin toimintoihin, mitä maantieliikenne ja varsinkaan henkilöliikenne tuskin on. Sähköistämisen rinnalla raskaassa liikenteessä on ehkä jatkossa mahdollista hyödyntää vihreää vetyä, mikäli kotimainen ja eurooppalainen vetytalouden infrastruktuuri tulevina vuosina kehittyy vauhdikkaasti. Edellisiä liikennejärjestelmän suuntaviivoja tulee tarkastella jatkossa entistä enemmän kokonaisuutena ja järjestelmämurrosta tulee ohjata suunnitelmallisesti.

Suunnitelmallinen järjestelmäohjaus edellyttää uudenlaista tiedontuotantoa, sektorirajojen ylittämistä, koordinaatiota sekä monipuolista yhteistyötä siirtymäpolitiikan keskeisten toimijoiden kesken. Eduskunnan ja valtionhallinnon olisi tästä eteenpäin kiinnitettävä entistä enemmän huomiota tällaisen toiminnan resurssointiin ja sen edellytysten parantamiseen Suomessa.

Annoimme 18. lokakuuta 2023 pyynnöstä lausunnon eduskunnan valtiovarainvaliokunnalle.

Asiat:
HE 41/2023 vp Hallituksen esitys eduskunnalle valtion talousarvioksi vuodelle 2024 https://www.eduskunta.fi/pdf/HE+41/2023
VNS 1/2023 vp Valtioneuvoston selonteko julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2024—2027 https://www.eduskunta.fi/pdf/VNS+1/2023

Lausunnon pääsanomat:

• Geopoliittiset jännitteet, sodat Euroopassa ja Lähi-idässä, energiakriisi ja hitaammin päälle vyöryvä ekologinen kriisi määrittävät yhteiskuntapolitiikan tavoitteita ja mahdollisuuksia Suomessa. Valtion talousarviolla pitäisi mahdollistaa yhteiskuntapolitiikkaa, jolla aikamme haastaviin kriiseihin vastataan määrätietoisesti ja tehokkaasti.
• Mikäli asuinrakentamisen rinnalla myös teollisuusinvestoinnit putoavat tulevina kuukausina merkittävästi, on mahdollista, että Suomen taloudessa vuoden 2023 lopulla alkanut taantuma jatkuu läpi vuoden 2024. Tässä tapauksessa myös työmarkkinoilla voitaisiin nähdä merkittävää heikkenemistä.
• Hallituksen talousarvioesitys on hiilineutraalisuuden ja vihreän siirtymän näkökulmasta on varovainen. Se sisältää painopisteen muutoksia, jotka muovaavat ympäristöpolitiikasta enemmän ilmastopolitiikkaa luonnon monimuotoisuutta säilyttämään pyrkivän politiikan kustannuksella.
• Mikäli julkisen talouden sopeuttamista halutaan määrätietoisesti tehdä, tulisi sen tapahtua laajemmat yhteiskuntapoliittiset tavoitteet ja ennen kaikkea kestävyyssiirtymään liittyvät tavoitteet huomioiden.
• Rakenteellinen ongelma valtion talousarviossa on, että siitä puuttuvat tieto ja perusteelliset arvioinnit esitettyjen toimenpiteiden ekologisesta kestävyydestä. Vastuullinen julkinen taloudenpito edellyttää tietopohjan ja ohjauskyvyn harppauksenomaista parantamista.
• Ekologinen kokonaisnäkemys tarvitaan perustaksi aktiiviselle ja suunnitelmalliselle finanssi-, innovaatio- ja teollisuuspolitiikalle, jonka tehtävänä on tuottaa tavoiteltu talouden rakennemuutos nopeasti, hallitusti ja yhtä aikaa moninaisiin haasteisiin vastaten.

***

Vuoden 2024 valtion talousarvio

Talouden näkymät ja finanssipolitiikan linja

Vuoden 2024 valtion talousarviota on valmisteltu taloudellisessa epävarmuudessa, kuten edellistenkin vuosien talousarvioita. Vaikka monet viime vuonna epävarmuutta aiheuttaneista tekijöistä tuntuvat jääneen taka-alalle – esimerkiksi energian riittävyys Suomessa – tosiasiallisesti paljonkaan ei ole yhteiskunnallisten olosuhteiden näkökulmasta viime vuodesta muuttunut. Geopoliittiset jännitteet, sodat Euroopassa ja Lähi-idässä, energiakriisi ja hitaammin päälle vyöryvä ekologinen kriisi määrittävät edelleen yhteiskuntapolitiikan tavoitteita ja mahdollisuuksia. Julkisen talouden suunnittelu tapahtuu näiden tekijöiden määrittelemänä ja valtion talousarviolla pitäisi mahdollistaa yhteiskuntapolitiikkaa, jolla aikamme haastaviin kriiseihin vastataan määrätietoisesti ja tehokkaasti.

Talousarvion yhteydessä esitetty valtiovarainministeriön talousennuste povaa Suomeen noususuhdannetta vuodesta 2024 eteenpäin. Hyvä suhdanne rakentuisi ennusteen mukaan vahvan investointikysynnän kasvun sekä yksityisen kulutuksen kasvun varaan. Paranevasta suhdanteesta huolimatta työmarkkinoiden tilanne ei ministeriön ennusteen mukaan tulevana vuonna enää kohentuisi. Ennusteeseen on syytä tehdä alaspäin suuntautuvia varauksia. Vaikka inflaation hidastuminen parantaa kotitalouksien ostovoimaa, korkealla pysyttelevä talouden korkotaso todennäköisesti edelleen painaa yksityisiä investointeja alas. Pahinta laskua ei siis ole pääomarintamalla ehkä vielä nähty. Lisäksi kansainvälisen talouden vetoon liittyy juuri tällä hetkellä monenlaista epävarmuutta, mikä heijastuu erityisesti Suomen vientiteollisuuteen. Mikäli asuinrakentamisen rinnalla myös teollisuusinvestoinnit putoavat tulevina kuukausina merkittävästi, on mahdollista, että Suomen taloudessa vuoden 2023 lopulla alkanut taantuma jatkuu läpi vuoden 2024. Tässä tapauksessa myös työmarkkinoilla voitaisiin nähdä merkittävää heikkenemistä.

Valtion vuoden 2024 talousarvion määrittämä finanssipolitiikan linja näyttää ministeriön ennusteeseen peilattuna neutraalilta tai jopa hieman elvyttävältä. Ennen kaikkea verotuksen keventäminen vuonna 2024 lisää yksityisen sektorin tuloja, vaikka sosiaalietuuksiin tehdään ensi vuonna monia leikkauksia. Mikäli taloussuhdanne yllättää negatiivisesti, aluksi automaattiset vakauttajat eli verotulojen suhdanneperäinen lasku ja sosiaaliturvamenojen suhdanneperäinen nousu alkavat elvyttää taloutta. Jos vuonna 2024 ajaudutaan syvään investointilamaan, tarvitaan kuitenkin myös päätösperäisiä elvytystoimia, jotta nopea työttömyyden kasvu Suomessa voidaan estää.

Koska suhdannetilanne näyttää epävarmalta, olisi päätösperäisiä elvytyshankkeita syytä valmistella jo tässä vaiheessa, jotta ne saataisiin tarpeen tullen nopeasti liikkeelle. Julkisten elvytyshankkeiden tulee olla sellaisia, että ne edistävät kokonaisuutena suomalaisen yhteiskunnan siirtymää kohti ekologista ja sosiaalista kestävyyttä. Tiedevetoinen suunnittelu, investointien kokonaiskoordinointi ja haitallisten polkuriippuvuuksien välttäminen ovat perusperiaatteet, joihin mahdollisesti tarvittavan finanssipoliittisen elvytyksen on syytä nojata.

Vihreän siirtymän toimenpiteet

Valtion talousarviossa on viime vuosina koottu yhteen tieto sellaisista määrärahoista, joilla pyritään edistämään Suomen hiilineutraaliutta ja vihreää siirtymää. Tämä koonti on tervetullut lisä valtion budjettikirjaan. Tarkasteluun poimitut määrärahat liittyvät ympäristön ja vesistöjen suojeluun, energiatehokkuuden ja uusiutuvan energian edistämiseen, kehitysyhteistyön kautta tapahtuvaan ilmastotyöhön, tutkimukseen ja kehittämiseen, liikenteen ilmastotoimiin sekä maa- ja metsätalouteen ja maankäyttösektorin toimiin.

Vuoden 2024 talousarvioesityksessä hiilineutraalisuuteen liittyviä tavoitteita edistetään yhteensä 2,3 miljardilla eurolla, mikä on hieman vähemmän kuin vuoden 2023 panostukset yhteensä (lisätalousarviot huomioiden). Edelliseen vuoteen verrattuna toimien painopiste kuitenkin muuttuu selvästi niin, että kaikkien muiden toimien paitsi uusiutuvan energian ja energiatehokkuuden edistämisen määrärahat laskevat. Suhteellisesti eniten laskevat suojelumäärärahat (n. 35 prosenttia) ja kansainvälisen yhteistyön määrärahat (n. 40 prosenttia). Uusiutuvan energian ja energiatehokkuuden edistämisen määrärahat lähes tuplaantuvat, mitä selittää ennen kaikkea energian tuotantotukien merkittävä nousu.

Lisäksi veropuolella tehdään ympäristöohjaukseen liittyviä toimia. Kovin suuria muutoksia ympäristöverotuksessa ei vuonna 2024 tapahdu. Valtiovarainministeriön arvion mukaan vuonna 2024 energiaverotuksen päästöohjaus kevenee hieman, mikä johtuu ennen kaikkea liikennepolttoaineiden valmisteverotuksen alentamisesta. Vaikka liikennepolttoaineiden jakeluvelvoite ei ole ongelmaton päästövähennyskeino, yhdessä valmisteverotuksen alennuksen kanssa hallituksen päättämä jakeluvelvoiteen alempi taso johtaa liikenteen päästöjen kasvamiseen lähitulevaisuudessa. On erityisen huolestuttavaa, että talousarvion yhteydessä ei ole tarkasteltu näiden lisäpäästöjen tai ne toisaalla korjaavien lisätoimien kustannuksia.

Kokonaisuudessaan hallituksen talousarvioesitys hiilineutraalisuuden ja vihreän siirtymän näkökulmasta on varovainen. Se sisältää kuitenkin myös jotain selkeitä painopisteen muutoksia, jotka muovaavat ympäristöpolitiikasta enemmän ilmastopolitiikkaa luonnon monimuotoisuutta säilyttämään pyrkivän politiikan kustannuksella. Kun tiedetään, että 2020-luvun lopulla ekologiseen kriisiin vastaamiseksi tarvitaan koko ajan vaikuttavampia ja laajempia toimia – myös valtioilta – voidaan kysyä, ovatko edelliset toimenpiteet ja niiden laajuus riittäviä tukemaan kiireellistä siirtymää hiilineutraaliin ja luonnon monimuotoisuutta turvaavaan yhteiskuntaan? Onko todellakin niin, että julkisia varoja ja niiden kautta reaalisia resursseja tämän laajan ongelmavyyhdin ratkaisemiseen ei osoiteta tämän enempää? Liika varovaisuus ympäristö- ja siirtymäpolitiikassa voi muodostua pidemmän päälle omaksi ongelmakseen. Tutkimus on toistuvasti osoittanut, että esimerkiksi sopeutuminen ilmastonmuutokseen aiheuttaa sitä enemmän kustannuksia, mitä myöhemmin toimet tehdään.

Vaikka budjettikirjassa edellä tarkasteltuja määrärahoja onkin kiitettävällä tavalla koottu yhteen, julkisen talouden suunnittelun näkökulmasta ongelmallista on, ettei samalla esitetä minkäänlaisia arvioita toimien tai päätösten jälkeen tekemättä jäämien toimien laadullisista vaikutuksista suhteessa Suomen asettamiin ilmasto- ja luontotavoitteisiin. Tämä on osa laajempaa yhteiskuntapolitiikan ja julkisten varojen käytön ohjaamisen ongelmaa, jota käsitellään kattavammin tämän lausunnon viimeisessä osiossa.

Julkisen talouden suunnitelma vuosille 2024—2027

Eduskuntavaalivuoden johdosta julkisen talouden suunnitelma vuosille 2024—2027 käsitellään vuoden 2024 valtion talousarvion yhteydessä. Huomiota herättävintä julkisen talouden suunnitelmassa on se, että huolimatta hallituksen suunnittelemista merkittävistä julkisiin menoihin – ennen kaikkea sosiaalietuusmenoihin – kohdistuvista sopeutustoimista julkiset alijäämät pysyvät läpi hallituskauden merkittävän suurina. Yksi keskeinen syy tähän on, että talouden kokonaisveroaste laskee valtiovarainministeriön ennusteen mukaan selvästi seuraavien vuosien ajan. Lisäksi sosiaali- ja terveyspalveluissa menojen kasvu näyttää tulevina vuosina olevan varsin nopeaa, mikä johtuu sote-uudistuksen tuomista lisäpanostustarpeista sekä väestörakenteen muutoksesta.

Jos julkista taloutta haluttaisiin sopeuttaa merkittävästi päätösperäisillä toimilla, on ilmeistä, että veronkorotuksia tulisi tehdä suunniteltua enemmän tai vaihtoehtoisesti julkisia menoja tulisi leikata vieläkin voimallisemmin. Toisaalta tällaiset valinnat näkyisivät negatiivisesti kotimaisessa kokonaiskysynnässä ja siten taloudellisessa aktiviteetissa. Helppoja ratkaisuja julkisen talouden tasapainottamiseksi ei näytäkään lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä olevan.

Mikäli julkisen talouden sopeuttamista kuitenkin halutaan määrätietoisesti tehdä, tulisi sen tapahtua laajemmat yhteiskuntapoliittiset tavoitteet ja ennen kaikkea kestävyyssiirtymään liittyvät tavoitteet huomioiden. Tällöin suorien leikkausten ja veronkorotusten sijaan pitäisi keskittyä pidemmän tähtäimen dynaamisiin yhteiskunnallisiin vaikutuksiin ja valittujen toimenpiteiden sekä tehtyjen päätösten laadullisiin tulemiin erityisesti suhteessa ilmasto- ja biodiversiteettitavoitteisiin sekä yhteiskunnalliseen resilienssiin.

Kysymys on julkisen taloudenpidonkin näkökulmasta yhtäaikaisesta alasajosta ja ylösajosta. Mitä yhteiskunnassa tarvitaan enemmän ja mitä vähemmän? Ja kun tähän on vastattu, on vielä vastattava kysymykseen, millä ohjauskeinoilla tämän kaltaiseen yhteiskuntaan tehokkaimmin päästään samalla julkisen talouden tasapainosta huolehtien? Tarvitaanko jollain yhteiskunnan alueella lisää julkisia investointeja tai tukea yksityisille investoinneille? Laitetaanko jossain julkisen talouden valinnoilla resursseja haitalliseen käyttöön? Pitääkö kulutusta ja investointeja ohjata voimakkaammin verotuksella? Pitääkö jotain toimintaa suoraan kieltää? Onko kokonaiskysyntää liikaa vai liian vähän? Onko kansantalouden laaja rahoituskestävyys turvattu? Vastaamalla näihin kysymyksiin ja tekemällä oikeanlaisia päätöksiä, korkeaa taloudellista aktiviteettia ja tasapainoista julkista taloutta on mahdollista tavoitella ekologisen ja sosiaalisen kestävyyden rajoissa (myös geopoliittiset haasteet huomioiden). Näiltä osin julkisen talouden suunnittelu Suomessa vaatii uudelleenajattelua, jonka suuntaviivoja avataan laajemmin seuraavassa lausunnon osiossa.

Valtion talousarvio ja julkisen talouden suunnitelma välineenä nopean ja hallitun ekologisen kestävyyssiirtymän toteuttamiseksi Suomessa

Tässä lausuntomme osiossa kiinnitämme huomion siihen, minkälaisia edellytyksiä valtion talousarvio ja julkisen talouden suunnitelma politiikan ohjauksen välineenä antavat nopean ja hallitun ekologisen kestävyyssiirtymän toteuttamiseksi Suomessa. Suomi on ottanut tavoitteekseen hiilineutraaliuden vuoteen 2035 mennessä ja hiilinegatiivisuuden pian sen jälkeen. Lisäksi Suomi on sitoutunut pysäyttämään luontokadon mahdollisimman pian.

Jotta talouspolitiikka kykenisi ohjaamaan taloutta kohti ekologisesti ja sosiaalisesti kestävää talouskasvua, sen tulisi kyetä tekemään erottelu kestävän ja ei-kestävän taloudellisen toiminnan välillä. Vain kestävän taloudellisen toiminnan tulisi kasvaa, ja ei-kestävän taloudellisen toiminnan tulisi supistua. Talouspoliittinen kasvustrategia, jossa ekologinen kestävyys on vasta toissijainen tavoite taloudellisen toimeliaisuuden ja sisällöltään minkä tahansa työllisyyden kasvun jälkeen, ei riitä nopean ja hallitun kestävyyssiirtymän toteuttamiseksi. Tällaisen kasvustrategian sijaan tarvitaan siirtymäpolitiikkaa, joka aktiivisesti ja tavoitteellisesti tähtää sisällöllisiin muutoksiin taloudessa[1].

Valtion talousarviossa monet keskeiset talouspolitiikkaa ohjaavat suureet, kuten BKT:n kasvu, työllisyysaste ja velkasuhde eivät kerro mitään talouden ekologisesta kestävyydestä. Nämä suureet ovat ekologisesti “sokeita”, toisin sanoen ne eivät sisällä tietoa ekologisesta kestävyydestä tai järjestelmällisesti ohjaa politiikkaa sen suuntaan. Historiallisesti BKT:n kasvu on johtanut luonnonvarojen kulutuksen kasvuun, eikä tutkimuksessa ole viitteitä tämän yhteyden katkeamisesta Suomessa. BKT-kasvun vahvistaminen ilman tiukkaa kriteeristöä taloudelle, joka kasvaa BKT:n kanssa, on ekologisen kestävyyden kannalta vahingollista. Työllisyystavoitetta koskee samanlainen huomio, johon palaamme alempana.

Ekologisen kestävyyden kannalta kielteisten tai ekologista kestävyyttä sattumanvaraisesti tai välillisesti edistävien toimien sijaan ekologisesti kestävää taloutta tulee tavoitella tietoisesti ja suoraan, tavoittein ja indikaattorein, jotka ohjaavat julkista taloutta poliittisesti vähintään yhtä määräävästi kuin julkisen talouden suunnittelussa tähän asti priorisoidut talouskasvu, työllisyysaste ja velkasuhde. Alle 15 vuoden päässä oleva hiilineutraalisuustavoite ja vielä haastavammat tehtävät luontokadon pysäyttämisessä ja luonnonvarojen kulutuksen saattamisessa laskuun vaativat julkiselta vallalta ennennäkemättömiä, laaja-alaisia ja nopeita toimia. Kasaantuvat geopoliittiset haasteet ja yhteiskuntarauhan horjuminen tekevät haasteesta entistä vaikeamman. Tässä ajassa tarvittavat politiikkatoimet eivät missään mielessä ole mahdollisia satunnaisina taloudellisen kestävyyden sivutuotteina. Kaikkea julkisen talouden suunnittelua tulee ohjata näkemys talouden todellisista aineellisista ja ekologisista rajoitteista ja konkreettisista sektorikohtaisista ja sektorirajat ylittävistä toimista, joita ekologisen kestävyyden saavuttaminen edellyttää muut poliittiset reunaehdot vielä huomioiden.

Ekologisena tavoitteena valtion talousarvio kiinnittää jonkin verran huomiota nykyisiin ilmastopäästöihin ja päästöjen tavoitetasoon (ks. talousarvion kohta Hiilineutraaliutta ja vihreää siirtymää edistävät talousarvioesityksen määrärahat), mutta hyvin vähän ekologisen kestävyyden ulottuvuuksiin – erityisesti luontokatoon ja luonnonvarojen kestävään käyttöön[2]. Ekologisen kestävyyden kokonaisarviointi on kuitenkin ensiarvoisen tärkeää, jotta voidaan hahmottaa, minkälaisen teollisuuden ja työllisyyden varaan Suomea voidaan lähivuosina ja vuosikymmeninä rakentaa. Ilmastotavoitteiden lisäksi luonnon monimuotoisuuden edistäminen ja luonnonvarojen kulutuksen vähentäminen asettavat ehtoja sille, millainen taloudellinen toiminta ylipäätään on mahdollista. Samalla siirtymäpolitiikan toteuttaminen energiajärjestelmien, asumisen, liikenteen ja maa- ja metsätalouden sektoreilla antaa mittavasti mahdollisuuksia uusien työpaikkojen muodostumiselle. Kestävän ja ei-kestävän talouden mukaan erottuvat myös kestävät ja ei-kestävät työpaikat. Ekologista kokonaistarkastelua tarvitaan erityisen painokkaasti juuri poistuvan ja lisääntyvän työn hahmottamiseen.

Konkreettisena esimerkkinä ilmastopäästönäkökulman riittämättömyydestä voidaan ajatella liikennettä. Jos tarkastellaan vain ilmastopäästöjä, esimerkiksi koko nykyisen ja kasvavan autokannan sähköistäminen voi vaikuttaa kestävältä. Sen sijaan luonnonvarojen kestävän kulutuksen kannalta ei ole mahdollista rakentaa liikkumista kasvavan autokannan sähköistämisen varaan. Nykyisillä tai kasvavilla ajosuoritteilla ja nykyisillä teknologioilla liikenteen sähköistymisessä tarvittavien luonnonvarojen kestävän käytön rajat tulevat pian vastaan. Lisäksi tarvittava kokonaisvaltainen murros vaikeutuu, jos infrastruktuuriratkaisut lukitsevat Suomen tiheän autokannan käyttöön vuosikymmeniksi tai jos liikenteen energiankulutus vie kohtuuttoman suuren osan puhtaasta sähköntuotannosta.

Onnistunut siirtymäpolitiikka edellyttää sekä tietopohjaa kestävyydestä että keinoja ohjata taloutta. Valtion talousarvio on vaillinainen molempien suhteen, vaikka esimerkiksi vihreän siirtymän määrärahat on budjettikirjassa alettu käsitellä omana kokonaisuutenaan. Ongelma tällä hetkellä se, että ilmastopäästöjen ja luontokadon näkökulmasta talousarvion yhteydessä tehtävät vaikuttavuusarviot ovat varsin kevyitä tai ne puuttuvat kokonaan. Tämän vuoksi määrärahojen muutokset ja niiden kokonaistaso jää siirtymäpoliittisesti ilmaan – saavutetaanko niillä aidosti kehitystä, joka vie Suomea kohti asetettuja ilmasto- ja luontotavoitteita.

Tietopohjan ja siihen perustuvan tilannekuvan luomiseksi BIOS-tutkimusyksikkö on ehdottanut käynnistettäväksi teollisen murroksen tiedevetoista suunnittelua. Strateginen monialainen suunnittelu hahmottelee mahdollisia ja tavoiteltavia polkuja teollisuuden (ja laajemmin yhteiskunnan) rakennemuutokselle Suomessa. Uskottava tietopohja on välttämätön askel sekä ekologisten reunaehtojen huomioimiseksi talouspolitiikassa että viitoittamaan tietä elinvoimaiselle teollisuudelle ja muulle taloudelle. Se myös mahdollistaa määrätietoisen missiolähtöisen innovaatiopolitiikan. Teollisen rakenteen uudistaminen ekologisesti kestäväksi on ratkaisevaa myös työllisyyskehityksen kannalta. Vain ekologisesti kestävällä tuotantorakenteella on mahdollista luoda työpaikkoja pitkäjänteisesti.

Tällä hetkellä valtion talousarvio ja talouspoliittinen arviointi keskittyvät Suomessa vielä liikaa julkiseen velkaan ja väestön ikääntymiskehitykseen. Suomi on ottanut varovaisia mutta toistaiseksi riittämättömiä askelia ekologisen kestävyystiedon sisällyttämiseksi taloudelliseen suunnitteluun. Suomi on samoin ottanut ensimmäisiä askelia talouden ohjaamiseksi vihreän siirtymän mukaisesti, mutta tieto ekologisesta kestävyydestä ei tavoita julkisen talouden suunnittelua ja Suomen kyky ohjata taloutta aktiivisesti ekologisen kestävyyden ja tulevaisuudessakin elinvoimaisen yhteiskunta- ja teollisuusrakenteen saavuttamiseksi on edelleen varsin vajavainen. Vastuullinen taloudenpito edellyttää tietopohjan ja ohjauskyvyn harppauksenomaista parantamista.

Ekonomisti, tutkija Jussi Ahokas
BIOS-tutkimusyksikkö

[1] Olemme hahmotelleet viisi indikaattoria sisältävän Siirtymäpolitiikan kojelaudan siirtymäpolitiikan suunnitteluun ja arviointiin: https://kojelauta.bios.fi

[2] Kokonaistarkastelun puute vaivaa myös sektorikohtaisia vähähiilitiekarttoja, jotka ovat toistaiseksi yksityiskohtaisin esitys teollisuuden tuotantorakenteen muutoksesta hiilineutraalisuustavoitteen mukaisesti, ks. https://bios.fi/tiekartoista/ sekä Majava, A., Vadén, T., Toivanen, T., Järvensivu, P., Lähde, V., & Eronen, J. T. (2022). Sectoral low-carbon roadmaps and the role of forest biomass in Finland’s carbon neutrality 2035 target. Energy Strategy Reviews, 41, 100836.

Annoimme 18. lokakuuta 2023 pyynnöstä lausunnon eduskunnan talousvaliokunnalle.

Asiat:
E 32/2023 vp Valtioneuvoston selvitys: EU:n kestävän rahoituksen taksonomian delegoidut asetukset
E 33/2023 vp Valtioneuvoston selvitys: Komission tiedonanto koskien kestävän rahoituksen kehystä, joka toimii käytännössä, Komission suositus kestävään talouteen siirtymistä varten annetun rahoituksen helpottamiseksi ja muut tiedonantoon liittyvät asiakirjat

Lausunnon pääsanomat: