Annoimme 22. marraskuuta 2022 pyynnöstä lausunnon eduskunnan talousvaliokunnalle.

Asia: KAA 1/2022 vp Kaivostoiminnalle RAJAT https://www.eduskunta.fi/pdf/KAA+1/2022

Lausunnon pääsanomat:

Annoimme 7. lokakuuta 2022 pyynnöstä lausunnon eduskunnan valtiovarainvaliokunnalle.

Asia: U 76/2022 vp Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi luonnon ennallistamisesta (ennallistamisasetus) https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Kirjelma/Documents/U_76+2022.pdf

Lausunnon pääsanomat:

Annoimme 23. syyskuuta 2022 pyynnöstä lausunnon eduskunnan maa- ja metsätalousvaliokunnalle.

Asia: HE 76/2022 vp Hallituksen esitys eduskunnalle luonnonsuojelulaiksi ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta https://www.eduskunta.fi/pdf/HE+76/2022

Lausunnon pääsanomat:

• Luontokadon pysäyttämisen täytyy olla tavoite, josta käsin luonnonsuojelua koskevia lakialoitteita arvioidaan. Tavoite sisältyy hallitusohjelmaan ja EU:n biodiversiteettistrategiaan. Lakiehdotus tarvitsisi etukäteisen tieteellisen arvion siitä, että ehdotus tekee tavoitteen saavuttamisen mahdolliseksi. Tällaista ei ole.
• Esitys luonnonsuojelulaiksi seuraa pääpiirteissään vakiintunutta luonnonsuojelun linjaa, joka on osoittautunut riittämättömäksi. Luonnon monimuotoisuuden heikkeneminen jatkuu voimakkaana.
• Luonnonsuojelulain keinovalikoima ei esityksessä merkittävästi laajene, vaikka laajennuksen tarve on todettu voimassa olevan lain toimivuusarvioissa. Näin esitys on lähtökohdiltaan riittämätön.
• Luonnon monimuotoisuuden kadon pysäyttäminen edellyttää tärkeimpien ajurien eli maankäytön muutosten ja luonnonvarojen ylikäytön hillintää. Hallituksen esitys on näiltä osin riittämätön.
• Kansainvälinen luontopaneeli IPBES peräänkuuluttaa järjestelmätason muutoksia. Suomessa BIOS on esittänyt ekologista jälleenrakennusta, joka löytyy myös nykyisestä hallitusohjelmasta. Esitys luonnonsuojelulaiksi ei sisällä pyrkimystä tällaiseen kokonaisvaltaiseen muutokseen, vaan luonnonsuojelulain suhde muuhun lainsäädäntöön jää julkilausutusti entisen kaltaiseksi.
• Monimuotoisuuden turvaamisen ja elvyttämisen tarve myös luonnonsuojelualueiden ulkopuolella tunnustetaan, mutta pyrkimys jää lakiehdotuksessa hampaattomaksi. Se on kuitenkin välttämätöntä monien korvaamattomien ekosysteemipalveluiden jatkuvuudelle. Luonnon monimuotoisuus on tärkeää kaikkialla, ei vain suojellussa luonnossa.
• Luontotyyppien merkityksen korostaminen on positiivinen muutos, mutta koska asian huomioon ottaminen jää pitkälti “informatiiviseksi”, se ei merkittävästi lisää vaikutusta luontokadon torjuntaan.
• Erityisen ongelmallista esityksessä on tapa, jolla ekologinen kompensaatio tuodaan lakiin yhtäältä vapaaehtoisena ja toisaalta epäselvästi määriteltynä suhteessa suojelutoimien hierarkiaan (välttäminen, minimoiminen, korjaaminen, ja kompensaatio). Toimivuusarvioissa viimekätiseksi suositeltu keino uhkaa muuttua ensisijaiseksi ja luonnon monimuotoisuuden heikentämistä oikeuttavaksi keinoksi. Tällöin esimerkiksi Dasguptan raportin korostama luonnon toiminnallisten piirteiden olennainen korvaamattomuus sivuutetaan.
• BIOS-tutkimusyksikkö toteaa, että kiihtyvän luonnon monimuotoisuuden kadon aikana tarvittaisiin rohkeammin yhteen nivoutuvaa lainsäädäntöä, jonka raamit muodostaa tieteellinen tieto ekologisista reunaehdoista, mukaan lukien luonnonvarojen käytön laadulliset ja määrälliset rajat. Kuten hallituksen esityksessä oikein todetaan, luonnonsuojelulaki ei yksin riitä päämäärän eli luontokadon pysäyttämisen tavoittamiseen. Juuri siksi tarvitaan perusteellisempaa lainsäädännöllistä uudistustyötä – vaihtoehtoa, joka lain valmistelussa eksplisiittisesti hylättiin.

***

EU:n biodiversiteettistrategian tavoitteena on pysäyttää luonnon monimuotoisuuden heikkeneminen ja kääntää sen kehitys myönteiseksi vuoteen 2030 mennessä. Myös Sanna Marinin hallituksen ohjelmassa tavoitteena on pysäyttää luonnon monimuotoisuuden heikkeneminen – tosin ilman selkeää aikataulua. Kuitenkin hallitusohjelman tavoite on sidottu YK:n biodiversiteettisopimuksen tavoitteisiin: Suomenkin allekirjoittamassa Kunmingin julkilausumassa tavoitevuodeksi asetettiin 2030, ja Kunmingin prosessin aikana sen voi perustellusti olettaa vakiintuvan myös globaaliksi pyrinnöksi. Lakiehdotuksen tavoitteenasettelusta (57) puuttuu tavoitevuosi: sen sijaan viitataan epämääräisemmin pyrkimykseen “luonnon monimuotoisuuden köyhtymisen pysäyttämiseksi ja hidastamiseksi”. Koska Suomi on sitoutunut pysäyttämiseen tiukalla aikataululla, “hidastaminen” on tarpeeton liudennus tavoitteenasettelussa. Tavoitteenasettelu ei ole ajan tasalla.

Kuten hallituksen esityksessä todetaan, luonnon monimuotoisuuden heikkenemistä ei ole saatu pysäytettyä voimassa olevalla lainsäädännöllä (14, 32, 103). Nykymuotoinen lainsäädäntö ja muut toimet luonnon monimuotoisuuden kadon hillitsemiseksi ja pysäyttämiseksi ovat täten osoittautuneet riittämättömiksi. Esityksessä myös oikein todetaan, että luonnon monimuotoisuuden tila on jatkanut heikentymistään niin globaalisti kuin Suomessa, ja heikentymisen vauhti on kiihtynyt (15). Lain uudistus on ehdottomasti tarpeen, mutta sen laatimisessa on otettava vakavasti aiemman lainsäädännön tunnistettu riittämättömyys. Uuden lain on vastattava tähän haasteeseen, yhteen aikakauden suurimmista ongelmista. Lakiehdotuksen kykyä edistää voimallisesti tavoitteen saavuttamista pitää arvioida tieteellisesti etukäteisesti, sillä kiihtyvän ympäristökriisin aikana jälkikäteinen seuranta on riittämätöntä.

Vaikka etukäteiseen arviointiin kuuluu väistämätön epävarmuus, etenkin luonnonympäristöjen muutosten kiihtyessä ilmastonmuutoksen edetessä (luontotyyppien muuttuminen toiseksi, lajien levinneisyysalueiden muutokset), on täysin mahdollista esittää perusteltuja tieteellisiä arvioita lainsäädännön keinovalikoiman riittävyydestä. Hallituksen esityksessä ei konkreettisesti käsitellä sitä, millä tavoin lakiehdotus edistää luontokadon pysäyttämistä vuoteen 2030 mennessä ja onko tavoitteen saavuttaminen todennäköistä.

Myös lainsäädännön arviointineuvosto kiinnitti huomiota siihen, että lakiehdotuksen vaikutukset luonnon monimuotoisuuteen on arvioitu epäselvästi (131). Hallituksen esityksessä huomautetaan tähän aivan oikein, että luonnonsuojelulainsäädäntö ei yksin riitä tavoitteen saavuttamiseen eli luontokadon pysäyttämiseen (32, 43, 56), vaan se muodostaa “reunaehtoja” toiminnalle (131). Tällöin on tietenkin arvioitava, ovatko nuo reunaehdot riittäviä.

Huolimatta joistakin kiitettävistä muutoksista ja lisäyksistä voimassa olevaan luonnonsuojelulakiin nähden, BIOS-tutkimusyksikkö toteaa, että hallituksen esitys luonnonsuojelulaiksi sekä eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta seuraa edelleen pääpiirteissään vallitsevaa lainsäädännön linjaa. Kuten yllä todettiin, vallitseva lainsäädäntö ei ole ollut tehtävänsä tasalla. Oireellista on, että lakiehdotuksen ympäristövaikutusten arvioinnissa vaikutusten todetaan olevan pitkälti ehdollisia, “välillisiä” ja vapaaehtoisuuden vuoksi velvoittamattomia (87–88). Näin ehdotus on riittämätön.

Tieteellinen tutkimus on vastaansanomattomasti osoittanut, kuten hallituksen esityksessä kuvataan (10, 15), että luonnon monimuotoisuuden kadon tärkeimmät ajurit ovat maankäytön tavat ja maankäytön muutokset sekä kaiken kaikkiaan luonnonvarojen kulutuksen kestämättömyys niin määrällisesti kuin laadullisesti. Tämä on todettu myös aiemman lain toimivuusarvioissa 2010 ja 2020 (29, 30). Luonnon monimuotoisuus on monisäikeinen ilmiöjoukko, ja sen heikkenemisen taustalla on monia syitä, mutta ilman näihin perustaviin ajureihin puuttumista ei nykyistä yhä huonompaa kehityssuuntaa ole mahdollista kääntää. Lajien ja elinympäristöjen suojelu on yksinään riittämätön keino siihen. Vaikka hallituksen esitys mainitsee tarpeen laajeta tämän alueen ulkopuolelle, merkittäviä askeleita sitä kohti ei esitykseen sisälly.

Kuten hallituksen esityksessäkin mainitaan (15), kansainvälinen luontopaneeli IPBES on todennut, että nykymuotoisten toimien sijaan tarvitaan järjestelmätason muutoksia. BIOS-tutkimusyksikkö on kuvannut tällaista muutosta Suomessa ekologiseksi jälleenrakennukseksi (https://eko.bios.fi/) – käsite on omaksuttu myös Sanna Marinin hallituksen ohjelmaan. On huolestuttavaa, että maininnasta huolimatta tällaista järjestelmätason pyrkimystä ei esitykseen sisälly. Luonnonsuojelulain keinovalikoima ei merkittävästi laajene, vaikka laajennuksen tarve on todettu voimassa olevan lain toimivuusarvioissa (32). Näin edellä kuvattuihin luonnon monimuotoisuuden kadon tärkeimpiin ajureihin ei päästä merkittävästi vaikuttamaan.

Merkittävä tapa edistää tällaista järjestelmätason muutosta olisi luonnonsuojelulain vahvempi synergia muun lainsäädännön kanssa, ja tällaisen muutoksen tarve todetaankin hallituksen esityksessä useaan otteeseen (mm. 32, 98). Suhteessa muihin lakeihin pyrkimykseksi kuitenkin määritellään “pysyttää nykyinen sääntelytila” (65) ja todetaan, että “merkittävä osa sääntelystä, samoin kuin lain keskeinen rakenne säilyvät voimassa olevan luonnonsuojelulain mukaisina” (66). Niin ikään todetaan, että “uudet suojelukeinot ovat varsin rajattuja” (70). Luontotyyppien ja eliölajien suojelun kohdalla vaikutusten arvioissa myös todetaan, että monimuotoisuusvaikutuksia heikentää “huomioonottamisen päätöksenteossa” riittämättömyys luvan hylkäämisen perusteena (92,93). Alueelliset monimuotoisuuden toimeenpanosuunnitelmat ovat kyllä lupaava askel kokonaisvaltaisuuden suuntaan, mutta kuten vaikutusten arviossakin todetaan, vapaaehtoisuus vähentää suunnittelun kokonaisvaltaisuutta (89). Kaikki tämä on ristiriidassa sen kanssa, että vallitseva luonnonsuojelulainsäädäntö on todettu hallituksen esityksessäkin useaan otteeseen riittämättömäksi. Palaamme lakiehdotuksen kokonaisvaltaisuuden puutteeseen tämän lausunnon lopuksi.

Lakiehdotus on rakentunut pitkälti edelleen sille pohjalle, että luonnon monimuotoisuuden suojelu koskee ensisijaisesti lajien ja niiden elinympäristöjen suojelua. Nämä perinteiset suojelun muodot ovat välttämätön osa luonnon monimuotoisuuden kadon torjumista, mutta ne eivät riitä. Uudet lisäykset koskien luontotyyppien uhanalaisuutta ovat sinänsä kiitettäviä, mutta koska “säännös olisi luonteeltaan informatiivinen, eikä aiheuttaisi välittömästi luonnonsuojelulakiin perustuvia uusia velvoitteita” (84, ks. 92, 106), sen vaikutus uhkaa jäädä vähäiseksi. Esityksen kuvaukset siitä, että lakiehdotuksessa pyritään luontotyyppien statuksen merkittävään parantamiseen, ovat räikeässä ristiriidassa tämän kanssa. Lisäksi huolestuttavasti todetaan: “suojeltavat kohteet (kuten lajit ja luontotyypit) ovat usein alueelliselta ulottuvuudeltaan varsin rajallisia” (69).

Kuitenkin kuten lakiehdotuksessa todetaan, EU:n biodiversiteettistrategiaan liittyy paitsi edellä mainittu vahva tavoite luontokadon pysäyttämisestä myös laajempi näkökulma: luonnonalueiden kytkeytyneisyys, laaja maisemataso, monimuotoisuuden säilyminen myös suojelualueiden ulkopuolella sekä ekosysteemipalvelut (30). Vaikka hallituksen esityksessä todetaankin useaan otteeseen luonnon monimuotoisuuden merkitys suojelualueiden ulkopuolella (esim. 44), konkretia puuttuu.

BIOS muistuttaa, että luonnon monimuotoisuus ei ole vain lajimäärän ja elinympäristöjen kirjon asia, vaan siitä riippuu myös sellaisten aineen ja energian kiertojen ylläpito ja uusiutuminen, josta kaikki ihmiselämä ja hyvinvoinnin luominen on riippuvaista. “Luonnon monimuotoisuus liittyy läpileikkaavasti kaikkeen yhteiskunnalliseen toimintaan, ja viime kädessä asettaa sille myös reunaehtoja”, todetaan myös hallituksen esityksessä (98). Nykyään on tullut tavaksi puhua kestävyyden lajeista (ekologinen, taloudellinen, sosiaalinen ja kulttuurinen) rinnakkaisina ja tasa-arvoisina, mutta tällainen puhetapa sivuuttaa ekologisten reunaehtojen perimmäisyyden. Ilman niiden säilymistä mitkään muut kestävyyden lajit eivät ole mahdollisia. Hallituksen esityksessä myös “ekosysteemilähestymistapa” määritellään (17) tavalla, joka ei korosta ekologisten reunaehtojen perimmäisyyttä vaan niiden rinnakkaisuutta yllä kuvatulla tavalla. YK:n biodiversiteettisopimukseen pohjaavan käsitteen pääidea on kuitenkin ekosysteemien rakenteen ja toiminnan suojelu, jotta ekosysteemien kyky tuottaa välttämättömiä palveluja säilyy.

Luonnonvarojen kestävä käyttö on luonnon monimuotoisuuden varjelun ja elvyttämisen ydinasia – kaikkialla, ei vain suojellussa luonnossa. Esityksessä toistuvasti esiin nostetut ekosysteemipalvelut eivät synny vain siinä luonnossa, jota rajataan luonnonsuojelualueille tai suojellaan muutoin erillisinä alueina, vaan ekosysteemipalveluita tuottavat luonnon prosessit kaikkialla – toisin sanoen myös maatalousalueilla, talousmetsissä, vesistöissä ja niin edelleen. Näitä prosesseja häiritsevät kestämättömät tuotannon, teollisuuden, kulutuksen, asumisen yms. käytännöt, ja niiden turvaaminen vaatii laajaa elämänkäytäntöjen muutosta – edellä kuvattua järjestelmätason muutosta. Kuten sanottua, tämä jää pääosin hallituksen esityksen ulkopuolelle.

Hallituksen esityksessä ohimennen mainittu Dasguptan raportti (67) on tuonut osaltaan laajempaa keskustelua luonnon monimuotoisuudesta Suomeen. Tosin kuten BIOS-tutkimusyksikkö on todennut (https://bios.fi/life-matters-everywhere-the-notion-of-biodiversity-in-the-dasgupta-review/), raportista hallituksen esitykseenkin omaksuttu luonnon tarkastelu varallisuutena tai pääomana (68) tahtoo painottaa sellaista ymmärrystä, että tuo varallisuus sijaitsee ennen kaikkea erillisillä luontoalueilla ja niiden monimuotoisuudessa. “Kun luontoa turvataan, se tuottaa ihmisille palveluita”, on ajatus yksinkertaisessa muodossaan.

On kuitenkin kriittisen tärkeää ymmärtää, että lukuisten ekosysteemipalveluiden turvaamisessa on varantojen sijaan pikemminkin kyse erilaisten virtojen (ravinnekierrot, veden puhdistuminen jne.) jatkuvuuden turvaamisesta, jolloin avainasemassa ovat tuotanto- ja kulutuskäytäntöjemme muutokset ja luonto niiden piirissä. Kuten Dasguptan raportissa todetaan, luonnon prosessit ovat usein korvaamattomia (non-substitutability): yhden vaurion tai haitan korvaaminen muualla ei korvaa menetettyjä luonnon toiminnallisia piirteitä. Niinpä hallituksen esityksessä kuvattu periaate “ei luonnon nettohävikkiä” on ongelmallinen: yhtäällä hävitetyn luonnon monimuotoisuuden korvaamisesta toisaalta ei seuraa nettonollaa, vaan häviämisen vaikutukset luonnon toiminnallisuuteen säilyvät. Lakiehdotuksen vaikutusten arviossa ilmoitetaan lisäksi, että huomioonottaminen päätöksenteossa ei koske “ekosysteemipalveluita (esimerkiksi pölytystä) hoitavia tai muita toiminnallisia avainlajeja” (93) – eli juuri tämä kriittisen tärkeä monimuotoisuuden ulottuvuus jää katveeseen.

Tämän vuoksi BIOS-tutkimusyksikkö toteaa, että ehdotettu ekologisten kompensaatioiden rooli on syvästi ongelmallinen. Ensinnäkin puhtaasti vapaaehtoisena sen vaikuttavuudesta vallitsee suuri epävarmuus, kuten esityksessäkin todetaan. Toiseksi, vuoden 2020 toimivuusarviossa ekologisia kompensaatioita ehdotettiin yleistä etua ajavien hankkeiden poikkeuslupiin tai tilanteisiin, joissa luontoarvojen heikentämistä ei voida välttää (62). Tällaisessa lähestymistavalla ekologinen kompensaatio on luonnonsuojelutoimien hierarkiassa viimekätinen, ja sen edellä ovat tärkeysjärjestyksessä haitan välttäminen, minimoiminen ja sen korjaaminen. Hallituksen esityksessä ekologinen kompensaatio ei kytkeydy minkäänlaiseen hierarkiaan. Juuri tällöin yksiulotteinen “ei nettohävikkiä” -ajatus voi saada muodon, että luonnon monimuotoisuuden hävittäminen oikeutetaan korvaamalla se toisaalla. Mutta kuten sanottua, varsinainen korvautuvuus ei juuri koskaan ole mahdollista – juuri siksi ekologisen kompensaation tulisi olla viimekätinen “last resort”. Hallituksen esityksessä taas “ekologisen kompensaation säännöksillä vastattaisiin yritysten ympäristövastuun osoittamistarpeeseen” (62), mikä kuvastaa pikemmin keinon ensisijaisuutta.

Esityksessä todetaan useita kertoja, että kunnollisia kokemuksia ekologisen kompensaation toimivuudesta ja eri toimijoiden halusta omaksua sen käytäntöjä ei juuri ole. Tästä huolimatta ekologinen kompensaatio on esityksen näkyvimpiä ellei näkyvin uusi toimi. Tarvittavia kokemuksia kompensaatioiden toiminnasta saataisiin ainoastaan laajoilla kokeiluilla, joissa kompensaatioiden suhdetta muuhun luonnonsuojelun keinohierarkiaan voitaisiin testata. Sen sijaan esityksessä lanseerataan vapaaehtoisuuteen perustuvaa käytäntöä, jonka määritelmät ovat niin löyhät, että riski siitä, että kompensaatiot muuttuvat monimuotoisuuden heikentämisen välineeksi, on ilmeinen. Kompensaation riskistä “löystyttää” suojelua mainitaan lakiehdotuksen perusteluissa, mutta tätä riskiä torjutaan ainoastaan tiukan lajinsuojelun kohdalla (127). Tämä ongelma on kuitenkin vähintään yhtä merkittävä koskiessaan laajempia ekologisia kokonaisuuksia ja niiden toiminnallisuutta. Näin kompensaatio lakiehdotuksen muotoilemana ei voi toteuttaa esityksessä mainittua kokonaisheikentymättömyyttä: sen tulee olla, kuten sanottua, viimekätinen keino.

Luonnon monimuotoisuuden turvaamiselle ja elvyttämiselle on kriittisen tärkeää, että joillekin asioille voidaan sanoa “ei”. Ekologisen kriisin oloissa on asioita, joille ei ole mielekästä määritellä hintaa. Tämä on myös Dasguptan raportin ydinviestejä. Vieraillessaan Helsingissä toukokuussa 2022 Partha Dasgupta totesi painokkaasti esityksensä jälkeisessä keskustelussa, että “keikahduspisteiden” (tipping points) vaara, luonnonjärjestelmien yllättävän, peruuttamattoman ja epälineaarisen muutoksen mahdollisuus, tekee pelkkään hintamekanismiin nojaamisen riittämättömäksi – selvät kiellot ja rajoitukset ovat välttämättömiä.

Hallituksen esityksessä todetaan lisäksi: “Tavoitteena tulisi olla tasapainon löytäminen luontoarvoja heikentävien ja niitä suojelevien toimenpiteiden kesken. Kyse on käytännössä ekologisesta kompensaatiosta, jota tässä hallituksen esityksessä ehdotetaan vapaaehtoisena sisällytettäväksi osaksi luonnonsuojelulakia.” (30) Tavoitteen asettaminen heikentämisen ja suojelun tasapainoksi tilanteessa, jossa luonnon monimuotoisuuden tilaa olisi pikemminkin elvytettävä laajalti, kuvastaa sitä, miten epävarmalla pohjalla ekologinen kompensaatio on nykyisessä esityksessä. BIOS-tutkimusyksikkö kehottaa painavasti muokkaamaan ekologista kompensaatiota kohti toimivuusarvioissa esitettyä viimekätistä linjaa.

Lopuksi palaamme keskeisimpään ongelmaan eli lakiehdotuksen kokonaisvaltaisuuden puutteeseen ja pitäytymiseen riittämättömäksi osoittautuneen luonnonsuojelulain kehyksessä.

Hallituksen esityksen kohdassa “Muut toteuttamisvaihtoehdot” mainitaan, että uuden luonnonsuojelulain valmisteluvaiheessa esillä on ollut myös puitelain kaltainen biodiversiteettilaki. Tämä mahdollisuus on hylätty, koska se olisi vaatinut “huomattavan laajaa yhteiskunnallista keskustelua koko ympäristölainsäädännön lähtökohdista ja tavoitteista” (103).  Samassa yhteydessä todetaan nykyisen luonnonsuojelulain toimivan “suhteellisen hyvin” (103), mikä on räikeässä ristiriidassa muualla hallituksen esityksessä todetun kanssa: luonnon monimuotoisuuden heikentäminen jatkuu ja kiihtyy. Hallitus on päätynyt lakiesitykseen, joka painottaa keskeisissä kohdin vapaaehtoisuutta, informatiivisuutta ja suhteellisen kevyitä taloudellisia kannustimia luonnonsuojelukäytännöissä. Kiihtyvän luontokadon aikana on hämmentävää, että laajapohjaisemman ympäristölainsäädännön mahdollisuus on hylätty.

BIOS-tutkimusyksikkö toteaa, että luonnon monimuotoisuuden kadon pysäyttäminen edellyttäisi juuri edellä kuvattua ympäristölainsäädännön lähtökohtien ja tavoitteiden uudelleenarviointia, sekä kytkemistä vahvasti ja läpäisevästi muuhun lainsäädäntöön. Hallituksen esityksessäkin todetaan: “Usein sellainen monimuotoisuuden heikentyminen ja jopa menetys, joka liittyy elinkeinorakenteen muuttumiseen ja ilmenee esimerkiksi perinnebiotooppien heikkenemisenä tai jopa katoamisena, on vaikeasti estettävissä vain luonnonsuojelulainsäädännön keinoin” (30). Voimassa olevan lain toimivuusarvioissa on korostettu, että luonnonsuojelulakia tulisi valmistella yhteydessä muuhun lainsäädäntöön niin, että muodostuu toisiaan täydentävä kokonaisuus (32–33). Vaikka toimivuusarviot ovat muodostaneet lakiehdotuksen laatimisen “keskeisen pohjan” (33), tämä tärkein näkemys ei siihen heijastu.

Lisääntyvä ja syventyvä tieto luonnon monimuotoisuuden merkityksestä ja moniulotteisuudesta osoittaa, että pelkät perinteiset suojelukeinot eivät riitä. Ympäristö- ja luonnonsuojelulainsäädännössä ja läpäisevästi kaikessa luonnonvarojen käyttöön liittyvässä lainsäädännössä lähtökohdaksi olisi otettava ne ekologiset reunaehdot, joiden puitteissa inhimillisen hyvinvoinnin luominen ja ylläpitäminen on mahdollista. Nämä reunaehdot rapautuvat nykyisellään yhä pahemmin, vuosi vuodelta. Luonnon monimuotoisuuden turvaamisen ja elvyttämisen kannalta tämä tarkoittaa, että lainsäädännön lähtökohdaksi olisi otettava pysyminen luonnonvarojen käytön kestävissä laadullisissa ja määrällisissä rajoissa.

Luonnon monimuotoisuuden turvaamisen ja elvyttämisen lisäksi on pyrittävä parantamaan luonnonjärjestelmien mukautumis- ja sopeutumiskykyä (resilienssiä) niissä väistämättömissä muutoksissa, joita ilmastonmuutos tuo parhaimmassakin mahdollisessa tulevaisuudessa. Tämä vain entisestään lisää tarvetta laajentaa toimintaa perinteisen suojelun ulkopuolelle, sillä ekologinen resilienssi vaatii “ylijäämää”, joka toimii paitsi puskurina muutoksille myös tarjoaa pohjan tulevaisuuden uudelle monimuotoistumiselle moniulotteisen ympäristökriisin uhatessa. Tämän aikakauden luonnonsuojelulain tavoitteena tulisi olla lähivuosikymmenien siirtymäkauden mahdollistaminen: yhtäältä pysäytetään luonnon monimuotoisuuden heikkeneminen riittävän nopeasti ja toisaalta turvataan ekologisten järjestelmien toiminnallisuuden säilyminen yllättävien ja nopeiden ympäristömuutosten aikakaudella. Tähän käsillä oleva hallituksen esitys ei tarjoa riittävästi eväitä.

Kunnioittavasti,
BIOS-tutkimusyksikkö

Annoimme 6. toukokuuta 2022 pyynnöstä lausunnon eduskunnan talousvaliokunnalle. BIOS:lta on pyydetty samasta asiasta lausuntoa myös valtiovarainvaliokunnalle.

Asia: VNS 2/2022 vp Valtioneuvoston selonteko julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2023—2026 https://www.eduskunta.fi/pdf/VNS+2/2022

Lausunnon pääsanomat:

• Julkisen talouden suunnitelman pohjana oleva talousennuste lienee ylioptimistinen. Vuoden 2022 alussa päätettävistä lisämäärärahoista huolimatta finanssipolitiikan linja jää elvyttävän sijaan todennäköisesti neutraaliksi, kun globaali suhdanne viilenee vuoden jälkimmäisellä puoliskolla.
• Julkisen talouden suunnitelman mukaiset julkiset panostukset hiilineutraaliuuteen ovat maltillisia ja väheneviä. Tämä on ristiriidassa siirtymäpolitiikan koko ajan lisääntyvän kiireellisyyden sekä tarvittavan laajuuden kanssa. Viivyttely ja varovaisuus voivat lopulta nostaa ilmastonmuutokseen sopeutumisen kokonaiskustannuksia. Tulevissa elvytysohjelmissa vihreitä investointeja pitääkin painottaa huomattavasti aikaisempaa voimallisemmin.
• Talouspoliittisen päätöksenteon pohjana oleva talousnäkemys on nykyisissä yhteiskunnallisissa olosuhteissa liian suppea.
• Julkisen talouden suunnitelmasta puuttuvat tieto ekologisesta kestävyydestä ja työkalut ohjata taloutta sitä kohti. Vastuullinen taloudenpito edellyttää tietopohjan ja ohjauskyvyn harppauksenomaista parantamista.
• Julkisen talouden suunnitelman tavoite talouskasvun vahvistamisesta on ekologisen kestävyyden suhteen välinpitämätön ja pahimmillaan kielteinen. Kasvustrategian sijaan ekologinen kestävyyssiirtymä vaatii siirtymäpolitiikkaa, joka suoraan ja sisällöllisesti ohjaa taloutta ekologisiin raameihin.
• Ekologinen kokonaisnäkemys tarvitaan perustaksi aktiiviselle ja suunnitelmalliselle finanssi-, innovaatio- ja teollisuuspolitiikalle, jonka tehtävänä on tuottaa tavoiteltu talouden rakennemuutos nopeasti, hallitusti ja yhtä aikaa moninaisiin haasteisiin vastaten.

Julkisen talouden suunnitelma vuosille 2023–2026

Talouden näkymät ja finanssipolitiikan linja

Julkisen talouden suunnitelmassa esitetyt Suomen talouden näkymät perustuvat valtiovarainministeriön tuoreimpaan talousennusteeseen, jonka mukaan Suomen talouden kasvu jatkuu, työllisyys nousee ja työttömyys alenee vuosina 2022 ja 2023. Viime viikkoina kuitenkin taloudellinen suhdanne on nopeasti viilentynyt, ja on täysin mahdollista, että niin Euroopan kuin Yhdysvaltojenkin taloudet ajautuvat taantumaan vielä kuluvan vuoden aikana. Tämän seurauksena tuotantokapasiteettia ja erityisesti potentiaalista työpanosta jää käyttämättä, eikä taloudessa ilmene liiasta kokonaiskysynnästä johtuvaa ylikuumentumisen vaaraa.

Taloudellisen suhdanteen ja työmarkkinoiden jäähtymisestä huolimatta inflaatiopaineet voivat pysyä pitkään kovina, sillä erityisesti Venäjän sotatoimien sekä talouspakotteiden seurauksena vähentynyt energian tarjonta nostaa kustannuksia läpi läntisten talouksien. Tarjonnan pullonkauloja esiintyy yhä edelleen myös koronapandemiaan liittyvistä syistä – ennen kaikkea Kiinan lockdown-tilanteesta johtuen. Korkea inflaatio lisää sekä taloudellista epävarmuutta että luo painetta talouspolitiikan lisäkiristyksille, kun keskuspankit pyrkivät pitämään tiukasti kiinni hintavakausmandaatistaan. Yhdysvaltojen keskuspankki Fed:n rahapolitiikan kiristäminen onkin yksi tärkeimmistä syistä lähestyvän taantuman taustalla. Globaalien rahoitusolojen kiristymisen lisäksi viime päivinä on alkanut näyttää siltä, että rahoitusmarkkinoilla voidaan nähdä rajujakin pudotuksia tulevina viikkoina ja kuukausina. Tämä entisestään lisää epävakautta sekä epävarmuutta ja viilentää taloudellista suhdannetta lähiaikoina.

Viime vuosina Suomen finanssipoliittinen linja on ollut elvyttävä: koronakriisin ensimmäisen vuoden aikana rajusti ja toisen vuoden aikana maltillisesti. Turvallisuuspoliittisen tilanteen muutoksen myötä hallitus valmistelee lisätalousarviota, jolla nykytilanteessa tarpeelliseksi nähtyjä menoja tullaan lisäämään vuonna 2022 noin 2 mrd. eurolla. Myös julkisen talouden suunnitelmaan on tuotu jonkin verran uusia varautumismenoja tuleville vuosille. Jos tämä lisätalousarvio jää vuoden viimeiseksi ja taantumapelot toteutuvat, muodostuu finanssipoliittinen viritys vuonna 2022 kutakuinkin neutraaliksi – se ei ole elvyttävä eikä kiristävä. Mikäli taloustilanne kesän jälkeen heikentyy odotettua voimakkaammin, on mahdollista, että hallitus joutuu laatimaan uuden lisätalousarvion talouden elvyttämiseksi automaattisten vakauttajien tuoman elvytyksen rinnalla. Koska taloudellinen tilanne on tällä hetkellä erittäin hauras ja näkymät epävarmat, talouspolitiikalta odotetaan jatkossakin reagointikykyä. Siksi julkisen talouden suunnitelman kirjaus, jonka mukaan ”[h]allitus seuraa taloustilannetta sekä talouspolitiikan tavoitteiden toteutumista jatkuvasti ja reagoi tilanteen edellyttämällä tavalla”, on hyvä ja perusteltu.

Vihreän siirtymän toimenpiteet

Julkisen talouden suunnitelmassa esitetään rahoitusta tuleville vuosille usealle vihreää siirtymää edistävälle toimenpiteelle. Näitä ovat muun muassa luonnonsuojeluun sekä hiilineutraaliuteen liittyvät toimenpiteet. Kehysehdotuksen lisäksi hallitus esittää rahoitusta näihin toimenpiteisiin vuoden 2022 toisessa lisätalousarviossa. Julkisen talouden suunnitelman mukaan hiilineutraaliuteen liittyviä tavoitteita edistetään yhteensä n. 2,7 mrd. eurolla vuonna 2023, josta menot alentuvat vuoteen 2026 mennessä 2,1 mrd. euroon. Alenemaa selittää, että vuonna 2023 menotasoa nostavat Suomen elpymis- ja palautumissuunnitelman mukaiset rahoitukset Euroopan unionin yhteisestä elvytyspaketista sekä Venäjän kriisin aiheuttamat varautumistoimet. Jälkimmäiset menolisäykset kohdistuvat liikenteeseen, energiaan, asumiseen sekä maatalouden pitkävaikutteisiin toimiin.

Kun tiedetään, että 2020-luvun lopulla ekologiseen kriisiin vastaamiseksi tarvitaan koko ajan vaikuttavampia ja laajempia toimia – myös valtioilta – aleneva nimellinen määrärahataso herättää kysymyksiä. Ovatko julkisen talouden suunnitelman mukaiset määrärahat riittäviä tukemaan kiireellistä siirtymää hiilineutraaliin yhteiskuntaan vai jäävätkö toimenpiteet liian vähäisiksi ja toimenpiteiden kattavuus riittämättömäksi? Tutkimus on osoittanut, että esimerkiksi sopeutuminen ilmastonmuutokseen aiheuttaa sitä enemmän kustannuksia, mitä myöhemmin toimet tehdään. Nykyisen ja tulevien hallitusten tuleekin arvioida vihreän siirtymän toimenpiteiden riittävyyttä jatkuvasti ja olla valmiita reagoimaan havaittuihin puutteisiin myös finanssipoliittisilla ja julkiseen taloudenpitoon liittyvillä toimenpiteillä.

Reagointi on syytä toteuttaa niin, että se samalla vastaa sekä siirtymäpolitiikan että suhdannepolitiikan tarpeisiin. Esimerkiksi jos taloustilanne heikkenee tämän vuoden lopulla voimakkaasti ja hallitus päätyy lisäämään finanssipoliittista elvytystä, tulee siinä voimallisesti painottaa vihreää siirtymää ja hiilineutraaliutta edistäviä toimia. On täysin välttämätöntä, että kaikki mahdolliset taloudelliset tilat hyödynnetään siirtymän edistämisessä. Vaikka yhteiseen eurooppalaiseen koronaelvytykseen sisältyy Suomessakin jonkin verran hiilineutraaliuteen siirtymistä nopeuttavia investointeja, jäsenvaltioiden elvytyspaketit vuosina 2020 ja 2021 eivät erityisesti painottuneet vihreään siirtymään. Jatkossa vastaavaan epäonnistumiseen ei ole varaa, sillä aikaikkuna ekologiseen kriisiin vastaamiseksi suhteellisen vakaissa ekologisissa ja yhteiskunnallisissa oloissa on jo sulkeutumassa. Myös verotuksellisia keinoja tulee käyttää entistä määrätietoisemmin siirtymän edistämisessä tulevina vuosina.

Epävarmassa tilanteessa esitettävä useita skenaarioita

Julkisen talouden suunnitelman taustaksi laaditut taloudelliset ennusteet ja skenaariot ovat nykyisissä epävarmoissa taloudellisissa ja yhteiskunnallisissa olosuhteissa varsin suppeita. Esimerkiksi valtiovarainministeriön ennusteessa on kyllä huomioitu Venäjän tilanteen suorat vaikutukset Suomen talouteen ja yhteiskuntaan, mutta laajempia mahdollisia kehityskulkuja ja kumulatiivisia vaikutuksia käsitellään niissä varsin vähän. Nykytilanteessa myös lyhyen aikavälin ennusteissa olisi syytä pyrkiä esittämään useita mahdollisia skenaarioita ja laajentamaan sitä kautta päätöksentekijöille tarjottavaa kuvaa talouden kehityksestä suuren epävarmuuden vallitessa. Vaikka päätöksiä joudutaan tällaisissa olosuhteissa väistämättä tekemään aina jonkinlaisessa sumussa, vaihtoehtoisten skenaarioiden avulla päätöksentekijöitä voidaan tukea vaikeissa päätöstilanteissa ja niihin vaikuttavien prosessien jäsentämisessä. Tämä tarve on sitä suurempi, mitä pidemmälle tulevaisuuteen katsotaan ja mitä laajempaa yhteiskunnallista kehitystä pyritään hahmottamaan. Lausunnon seuraavassa osiossa tarkastelemme asiaa ekologisen kriisin tiedontuotannolle asettamien vaatimusten kautta ja esitämme parannusehdotuksia valtionhallinnon talousarvioprosessiin – erityisesti julkisen talouden suunnitelmaan.

Julkisen talouden suunnitelma välineenä nopean ja hallitun ekologisen kestävyyssiirtymän toteuttamiseksi Suomessa

Tässä lausuntomme osiossa kiinnitämme huomion siihen, minkälaisia edellytyksiä julkisen talouden suunnitelma politiikan ohjauksen välineenä antaa nopean ja hallitun ekologisen kestävyyssiirtymän toteuttamiseksi Suomessa. Suomi on ottanut tavoitteekseen hiilineutraaliuden vuoteen 2035 mennessä ja hiilinegatiivisuuden pian sen jälkeen. Lisäksi Suomi on sitoutunut pysäyttämään luontokadon mahdollisimman pian.

Jotta talouspolitiikka kykenisi ohjaamaan taloutta kohti ekologisesti ja sosiaalisesti kestävää talouskasvua, kuten hallitusohjelmassa on linjattu, sen tulisi kyetä tekemään erottelu kestävän ja ei-kestävän taloudellisen toiminnan välillä. Vain kestävän taloudellisen toiminnan tulisi kasvaa, ja ei-kestävän taloudellisen toiminnan tulisi supistua. Talouspoliittinen kasvustrategia, jossa ekologinen kestävyys on vasta toissijainen tavoite taloudellisen toimeliaisuuden ja sisällöltään minkä tahansa työllisyyden kasvun jälkeen, ei riitä nopean ja hallitun kestävyyssiirtymän toteuttamiseksi. Tällaisen kasvustrategian sijaan tarvitaan siirtymäpolitiikkaa, joka aktiivisesti ja tavoitteellisesti tähtää sisällöllisiin muutoksiin taloudessa[1].

Julkisen talouden suunnitelmassa talouden kestävyyden tärkeimmät kiintopisteet talouskasvu, työllisyysaste ja velkasuhde eivät kerro mitään talouden ekologisesta kestävyydestä. Nämä tavoitteet ovat ekologisesti “sokeita”, toisin sanoen ne eivät sisällä tietoa ekologisesta kestävyydestä tai järjestelmällisesti ohjaa politiikkaa sen suuntaan. Historiallisesti talouskasvu on johtanut luonnonvarojen kulutuksen kasvuun, eikä tutkimuksessa ole viitteitä tämän yhteyden katkeamisesta Suomessa. Talouskasvun vahvistaminen ilman tiukkaa kriteeristöä taloudelle, joka kasvaa, on ekologisen kestävyyden kannalta vahingollista. Työllisyystavoitetta koskee samanlainen huomio, johon palaamme alempana.

Ekologisen kestävyyden kannalta kielteisten tai ekologista kestävyyttä sattumanvaraisesti tai välillisesti edistävien toimien sijaan ekologisesti kestävää taloutta tulee tavoitella tietoisesti ja suoraan, tavoittein ja indikaattorein, jotka ohjaavat julkista taloutta vähintään yhtä määräävästi kuin julkisen talouden suunnitelman priorisoimat talouskasvu, työllisyysaste ja velkasuhde. Alle 15 vuoden päässä oleva hiilineutraalisuustavoite ja vielä haastavammat tehtävät luontokadon pysäyttämisessä ja luonnonvarojen kulutuksen saattamisessa laskuun vaativat julkiselta vallalta ennennäkemättömiä, laaja-alaisia ja nopeita toimia. Tällaiset toimet eivät ole mahdollisia satunnaisina taloudellisen kestävyyden sivutuotteina. Kaikkea julkisen talouden suunnittelua tulee ohjata näkemys talouden todellisista aineellisista ja ekologisista rajoitteista ja konkreettisista sektorikohtaisista ja sektorirajat ylittävistä toimista, joita ekologisen kestävyyden saavuttaminen edellyttää.

Ekologisena tavoitteena julkisen talouden suunnitelma kiinnittää jonkin verran huomiota nykyisiin ilmastopäästöihin ja päästöjen tavoitetasoon, mutta ei lainkaan muihin ekologisen kestävyyden ulottuvuuksiin – erityisesti luontokatoon ja luonnonvarojen kestävään käyttöön[2]. Ekologisen kestävyyden kokonaisarviointi on kuitenkin ensiarvoisen tärkeää, jotta voidaan hahmottaa, minkälaisen teollisuuden ja työllisyyden varaan Suomea voidaan lähivuosina ja vuosikymmeninä rakentaa. Ilmastotavoitteiden lisäksi luonnon monimuotoisuuden edistäminen ja luonnonvarojen kulutuksen vähentäminen asettavat ehtoja sille, millainen taloudellinen toiminta ylipäätään on mahdollista. Samalla siirtymäpolitiikan toteuttaminen energiajärjestelmien, asumisen, liikenteen ja maa- ja metsätalouden sektoreilla antaa mittavasti mahdollisuuksia uusien työpaikkojen muodostumiselle. Kestävän ja ei-kestävän talouden mukaan erottuvat myös kestävät ja ei-kestävät työpaikat. Ekologista kokonaistarkastelua tarvitaan erityisen painokkaasti juuri poistuvan ja lisääntyvän työn hahmottamiseen.

Konkreettisena esimerkkinä ilmastopäästönäkökulman riittämättömyydestä voidaan ajatella liikennettä. Jos tarkastellaan vain ilmastopäästöjä, esimerkiksi koko nykyisen ja kasvavan autokannan sähköistäminen voi vaikuttaa kestävältä. Sen sijaan luonnonvarojen kestävän kulutuksen kannalta ei ole mahdollista rakentaa liikkumista kasvavan autokannan sähköistämisen varaan. Nykyisillä tai kasvavilla ajosuoritteilla ja nykyisillä teknologioilla liikenteen sähköistymisessä tarvittavien luonnonvarojen kestävän käytön rajat tulevat pian vastaan. Lisäksi tarvittava kokonaisvaltainen murros vaikeutuu, jos infrastruktuuriratkaisut lukitsevat Suomen tiheän autokannan käyttöön vuosikymmeniksi tai jos liikenteen energiankulutus vie kohtuuttoman suuren osan puhtaasta sähköntuotannosta.

Onnistunut siirtymäpolitiikka edellyttää sekä tietopohjaa kestävyydestä että keinoja ohjata taloutta. Julkisen talouden suunnitelma on vaillinainen molempien suhteen. Tietopohjan ja siihen perustuvan tilannekuvan luomiseksi BIOS-tutkimusyksikkö on ehdottanut käynnistettäväksi teollisen murroksen tiedevetoista suunnittelua. Strateginen monialainen suunnittelu hahmottelee mahdollisia ja tavoiteltavia polkuja teollisuuden rakennemuutokselle Suomessa. Uskottava tietopohja on välttämätön askel sekä ekologisten reunaehtojen huomioimiseksi talouspolitiikassa että viitoittamaan tietä elinvoimaiselle teollisuudelle ja muulle taloudelle. Se myös mahdollistaa määrätietoisen missiolähtöisen innovaatiopolitiikan. Teollisen rakenteen uudistaminen ekologisesti kestäväksi on ratkaisevaa myös työllisyyskehityksen kannalta. Vain ekologisesti kestävällä tuotantorakenteella on mahdollista luoda työpaikkoja pitkäjänteisesti.

Nopeasti vuoden 2022 alussa kiristynyt geopoliittinen tilanne ja sen taloudelliset sekä laajemmat yhteiskunnalliset vaikutukset asettavat entisestään suuremman haasteen politiikan ohjaukselle. Talous- ja yhteiskuntapolitiikassa on tässä ajassa pystyttävä huomioimaan yhtäaikaisesti ilmastotavoitteet, luonnon monimuotoisuustavoitteet, geopoliittiset tavoitteet, yhteiskunnalliseen resilienssiin liittyvät tavoitteet sekä talouden elinvoimaan liittyvät tavoitteet. Näiden kaikkien saavuttaminen yhtä aikaa vaatii huomattavasti aiempaa enemmän politiikan sekä hallinnan koordinointia, ja koordinaatio taas vaatii kokonaiskestävyyden huomioivaa tietopohjaa. Myös julkisen talouden ohjauksessa kokonaisvaltainen koordinointi on nyt tärkeämpää kuin koskaan ja tämän tulisi näkyä jatkossa julkisen talouden suunnitelman muodossa sekä sisällöissä.

Tällä hetkellä julkisen talouden suunnitelma ja talouspoliittinen arviointi keskittyvät Suomessa lähinnä julkiseen velkaan ja väestön ikääntymiskehitykseen. Suomi on ottanut varovaisia mutta toistaiseksi riittämättömiä askelia ekologisen kestävyystiedon sisällyttämiseksi taloudelliseen suunnitteluun. Suomi on samoin ottanut ensimmäisiä askelia talouden ohjaamiseksi vihreän siirtymän mukaisesti, mutta kuten selonteko osoittaa, tieto ekologisesta kestävyydestä ei tavoita julkisen talouden suunnittelua ja Suomen kyky ohjata taloutta aktiivisesti ekologisen kestävyyden ja tulevaisuudessakin elinvoimaisen teollisuusrakenteen saavuttamiseksi on edelleen varsin vajavainen. Vastuullinen taloudenpito edellyttää tietopohjan ja ohjauskyvyn harppauksenomaista parantamista.

[1] Olemme hahmotelleet viisi indikaattoria sisältävän Siirtymäpolitiikan kojelaudan siirtymäpolitiikan suunnitteluun ja arviointiin: https://kojelauta.bios.fi

[2] Kokonaistarkastelun puute vaivaa myös sektorikohtaisia vähähiilitiekarttoja, jotka ovat toistaiseksi yksityiskohtaisin esitys teollisuuden tuotantorakenteen muutoksesta hiilineutraalisuustavoitteen mukaisesti, ks. https://bios.fi/tiekartoista/ sekä Majava, A., Vadén, T., Toivanen, T., Järvensivu, P., Lähde, V., & Eronen, J. T. (2022). Sectoral low-carbon roadmaps and the role of forest biomass in Finland’s carbon neutrality 2035 target. Energy Strategy Reviews, 41, 100836.

Annoimme 2. toukokuuta 2022 pyynnöstä lausunnon eduskunnan valtiovarainvaliokunnalle.

Asia: VNS 1/2022 vp Ajankohtaisselonteko turvallisuusympäristön muutoksesta https://www.eduskunta.fi/pdf/VNS+1/2022

Teema: Arvio puolustusmenojen kasvun vaikutuksesta julkisen talouden näkymiin, muihin määrärahatarpeisiin (esim. ilmastonmuutoksen torjunta) ja mahdollisiin sopeuttamistarpeisiin.

Lausunnon pääsanomat:

• Selonteon antaman kuvan mukaan Suomen turvallisuusympäristö on muuttunut vuoden 2022 alun aikana merkittävästi. BIOS-tutkimusyksikkö arvioi, että muutoksella on merkittäviä taloudellisia ja yhteiskunnallisia vaikutuksia lyhyellä, keskipitkällä sekä pitkällä aikavälillä.
• Muutokseen reagoinnista seuraava puolustusmenojen kasvu on yksi keskeisistä julkiseen talouteen suoraan vaikuttavista ilmiöistä – Suomi seuraa muiden EU-maiden puolustusmenoja- ja investointeja lisäävää linjaa vahvistaessaan maanpuolustustaan.
• Puolustusmenojen kasvun kansantaloudelliset ja julkistaloudelliset vaikutukset riippuvat: 1) menojen konkreettisesta kohdentamisesta, 2) niiden ajoituksesta, 3) taloudellisen suhdanteen kehityksestä sekä 4) menojen lopullisesta kokonaistasosta.
• Puolustusmenojen lisäys ei välttämättä lisää kansantalouden ja julkisen talouden taakkaa, eikä pakota valtiota luopumaan esimerkiksi ympäristöinvestoinneista tai ajamaan julkisen talouden sopeutusta muilla sektoreilla.

Turvallisuusympäristön muutos ja puolustusmenojen kasvun taloudellinen taakka

Ajankohtaisselonteko turvallisuusympäristön muutoksesta antaa kohtalaisen laajan kuvan Suomen tulevien vuosien turvallisuuspoliittisista haasteista. Selonteon antaman kuvan mukaan Suomen turvallisuusympäristö on muuttunut vuoden 2022 alun aikana merkittävästi. BIOS-tutkimusyksikön arvion mukaan muutoksella on merkittäviä taloudellisia ja yhteiskunnallisia vaikutuksia lyhyellä, keskipitkällä sekä pitkällä aikavälillä. Monet vaikutuksista liittyvät toisiinsa, minkä lisäksi ne kytkeytyvät muihin aikamme suurten yhteiskunnallisten haasteiden, kuten ilmastonmuutoksen, luontokadon sekä sosiaalisen hajautumisen, tuomiin vaikutuksiin. Tämä tekee tilanteen jäsentämisestä ja tulevaisuuden skenaarioiden rakentamisesta erityisen vaikeaa juuri nyt. 

Julkisen talouden näkökulmasta muutokseen reagoinnista seuraava puolustusmenojen kasvu on keskeinen ilmiö. Nyt jo tiedetään, että Suomi seuraa muiden EU-maiden puolustusmenoja- ja investointeja lisäävää poliittista linjaa vahvistaessaan omaa maanpuolustustaan tulevaisuuden tarpeet huomioiden. Hallitus päätti kevään kehysriihessä esittää puolustukselle kahden miljardin euron lisärahoitusta vuosina 2023–2026. On mahdollista, että tämä summa edelleen kasvaa tulevien päätösten myötä. Aikaisempaan menojen kehityksen uraan nähden kumulatiivinen lisärahoitus voikin asettua useaan miljardiin (ehkä välille 3–5 mrd. euroa) 2020-luvun aikana. 

Puolustusmenojen kasvun kansantaloudelliset ja julkistaloudelliset vaikutukset riippuvat käytännössä neljästä tekijästä:

1) menojen konkreettista kohdentamisesta,
2) niiden ajoituksesta,
3) taloudellisen suhdanteen kehityksestä sekä
4) menojen lopullisesta kokonaistasosta.

Mikäli menoilla lisätään pääasiassa kotimaista toimintaa, esimerkiksi kasvatetaan ammattisotilaiden määrää ja lisätään kertausharjoituspäiviä, menot kasvattavat suoraan bruttokansantuotetta sekä saavat aikaan taloudessa positiivisen kerroinvaikutuksen. Mikäli taloudessa on käyttämättömiä resursseja, tämä kohentaa työllisyyttä ja luo talouteen lisätuloja muilla toimialoilla. Tätä kautta myös verotulot kasvavat ja menot rahoittavat osin itse itsensä. Onkin todennäköistä, että kotimaisen toiminnan lisääminen ei aiheuta merkittävää taakkaa kansantaloudelle ja yhteiskunnalle. 

Mikäli menoilla lisätään pääasiassa ase- ja puolustustarvikehankintoja ulkomailta, menot eivät kasvat bruttokansantuotetta kotimaassa ja heikentävät samalla kauppa- ja vaihtotasetta – eli Suomen kansantalouden rahoitusasemaa. Mikäli viennin kehitys on muutoin tulevina vuosina heikkoa, on mahdollista, että miljardiluokan puolustustarviketuonti rapauttaa jossain mitassa Suomen rahoituskestävyyttä. Puolustusmenojen lisäyksen vaikutusta vaihtotaseeseen on siksi syytä tarkastella erityisenä kysymyksenä tulevina vuosina. 

Edellisiin kysymyksiin liittyy oleellisesti lisäpuolustusmenojen käytön ajoitus. Mikäli menot lisääntyvät tilanteessa, jossa talous on jo lähellä täystyöllisyyttä tai jossa vaihtotase on muista syistä heikentynyt, taloudellinen taakka ja haaste on suurempi kuin niissä tapauksissa, että työvoimaresurssia on käyttämättä ja vaihtotase on ylijäämäinen. Kun menoilla rahoitettavia hankintoja toimeenpannaan, ajoitusta kannattaa miettiä tarkoin, jos taloudelliset olosuhteet ovat tiukat.

Tällä hetkellä näin ei kuitenkaan ole. Näyttää siltä, että globaalin talouden painamana Suomenkin talous on ajautumassa vuoden 2022 lopulla kohti taantumaa. Lisääntynyt geopoliittinen epävarmuus sekä kiristyvä talouspolitiikka Yhdysvalloissa ja muualla on tuomassa globaaliin talouteen uuden taantuman hyvin vauhdikkaasti. Taantumaolosuhteissa puolustusmenojen lisääminen toimii vastasyklisenä elvytystoimena ja silloin siitä aiheutuva taloudellinen taakka voi periaatteessa poistua kokonaan. Mikäli taantuma jostain syystä – esimerkiksi nopean kansainvälisen talouspoliittisen U-käännöksen avulla – pystytään välttämään, puolustusmenojen lisääminen voi aiheuttaa priorisoinnin tarpeita esimerkiksi muiden julkisten menojen leikkausten tai veronkorotusten muodossa.

Koska emme voi vielä tietää, mikä tulee olemaan puolustusmenojen lisäyksen kokonaissumma 2020-luvulla, on vaikea laatia skenaarioita siitä, mikä niiden kansantaloudellinen ja julkistaloudellinen vaikutus on keskipitkällä ja pidemmällä aikavälillä. Varovainen arviomme on, että puolustusmenot eivät aiheuttaisi liiallista kuormaa kansantaloudelle ja julkiselle taloudelle tulevina vuosina. Tämä riippuu kuitenkin suuresti talouden yleisestä kehityksestä ja harjoitetusta talouspolitiikasta.

Selvää kuitenkin on, että puolustusmenojen lisäys ei yksiselitteisesti lisää kansantalouden ja julkisen talouden taakkaa. Se ei myöskään pakota valtiota luopumaan esimerkiksi ympäristöinvestoinneista, jotka ovat tulevina vuosina välttämättömiä myös turvallisuuspoliittisista syistä, kuten selonteossakin todetaan. Mikäli taloudellinen suhdanne vuosikymmenen puolivälistä sen loppuun asti on hyvä, vaatii julkisten investointien kohdentaminen ja ajoittaminen aikaisempaa selvästi parempaa koordinointia. 

Mitä lähempänä täystyöllisyyttä ja resurssien täysimääräistä käyttöä (myös energiaresurssit) Suomen talous on, sitä tärkeämpää on tehdä sellaisia taloudellisia valintoja, jotka tulevaisuudessa kasvattavat vihreän energian tarjontaa tai luovat energian säästön kautta tilaa välttämättömälle taloudelliselle toiminnalle. Niukkuuden vallitessa tulojen säätely – sekä niiden kokonaismäärän että jakautumisen näkökulmasta – on tärkeää. 

Valtiolla tulisi jatkossa olla paremmat välineet tällaiseen taloudelliseen ja yhteiskunnalliseen ohjaukseen. Esimerkiksi tiedeperusteinen suunnittelu, joka tuottaa päätöksentekijöille realistisia ja yhteiskunnallisesti laaja-alaisia skenaarioita päätöksenteon pohjaksi, tulisi aloittaa Suomessa pikimmiten. Jos joillain talouden sektoreilla tai toimialoilla on tulevissa yhteiskunnallisissa olosuhteissa ja tilanteissa laajenemisen tarpeita, suunnittelun kautta voidaan löytää perusteita sille, miten sopeutusta on syytä saada aikaan muilla talouden sektoreilla tai toimialoilla. Kokonaisvaltainen koordinointi on nyt myös talouden ohjauksessa tärkeämpää kuin koskaan.

Kunnioittavasti,
BIOS-tutkimusyksikkö

Lisätietoja:
Ekonomisti, tutkija Jussi Ahokas, jussi.ahokas@bios.fi, 044-9481484

Annoimme 21. huhtikuuta 2022 pyynnöstä lausunnon eduskunnan talousvaliokunnalle.

Asia: U 22/2022 vp Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle komission ehdotuksista: ehdotus neuvoston päätökseksi Euroopan unionin omien varojen järjestelmästä annetun päätöksen (EU, Euratom) 2020/2053 muuttamiseksi (omien varojen päätös); ehdotus neuvoston asetuksen vuosia 2021-2027 koskevan monivuotisen rahoituskehyksen vahvistamisesta annetun asetuksen muuttamiseksi (rahoituskehysasetus)
https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Kirjelma/Documents/U_22+2022.pdf

Lausunnon pääsanomat:

• EU:n omien varojen järjestelmän kehittäminen Euroopan komission hahmottelemaan suuntaan luo Euroopalle paremmat edellytykset vastata tämän ajan ekologisiin, taloudellisiin ja yhteiskunnallisiin haasteisiin.
• Euroopan komission ehdotuksessa omien varojen lähteiksi esitetyt EU:n päästökauppajärjestelmästä kertyvät huutokauppatulot sekä hiilirajamekanismista saatavat tulot ovat perusteltuja lähteitä myös Euroopan vihreän kehityksen ohjelman ja sen toimeenpano-ohjelmien (esim. Fit for 55) näkökulmasta.
•  EU:n omiksi varoiksi ja kansallisiksi varoiksi kohdentamisen suhdeluku kannattaa pitää joustavasti muutettavana, jotta muuttuviin investointitarpeisiin voidaan jatkossa vastata tehokkaasti.
• EU:n omat varat tulisi nähdä jatkossa pysyvänä institutionaalisena osana EU:n politiikkaa. Erityisesti Euroopan vihreän kehityksen ohjelman edistämisessä ja toimeenpanossa omien varojen käyttö esimerkiksi vihreiden investointien rahoittamisessa tulisi vakiinnuttaa pysyväksi käytännöksi.
• EU:n omien varojen lähteiden määrää ja niiden kautta kerättävien varojen määrää on syytä kasvattaa tulevaisuudessa, kun EU:n yhteiset ympäristötoimet (sekä kannustinohjaus että investoinnit) laajenevat. Uudet EU:n päästökaupan ulkopuolisten sektoreiden ohjaukseen käytettävät verot ja muut tuloja tuottavat ohjausmekanismit kannattaa hyödyntää EU:n omien varojen kehittämisessä tulevaisuudessa. Myös erilaisten vihreiden tukien maksaminen EU:n omista varoista on syytä nostaa keskusteluun.

EU:n omien varojen järjestelmän kehittämisen perusperiaatteita

Euroopan unionin omien varojen järjestelmä liittyy kesällä 2020 tehtyyn poliittiseen sopimukseen elpymisvälineestä, jolla unionin on tarkoitus vastata koronakriisin synnyttämiin taloudellisiin ja yhteiskunnallisiin haasteisiin. Omilla varoilla on käytännössä tarkoitus kattaa elpymisrahaston menoja maksamalla takaisin elpymisvälineen takia otettuja lainoja. Jäsenmaiden jakama näkemys on se, että EU:n omien varojen tulisi edistää EU:n yhteisten tavoitteiden toteutumista esimerkiksi Euroopan vihreän kehityksen ohjelman kautta.

BIOS-tutkimusyksikön näkemyksen mukaan EU:n omien varojen järjestelmä voi luoda jatkossa Euroopalle parempia edellytyksiä vastata tämän ajan ekologisiin, taloudellisiin ja yhteiskunnallisiin haasteisiin. Komission tuoreessa ehdotuksessa omat varat kerättäisiin kolmesta lähteestä, EU:n päästökauppajärjestelmän huutokauppatuloista, uudesta hiilirajamekanismista sekä uudesta ”jäännösvoittoverosta”. Näistä kaksi ensimmäistä toteutuvat todennäköisesti nopeammin.

BIOS pitää tärkeänä, että juuri hiilen hinnoitteluun liittyvät taloudelliset toimenpiteet ovat omien varojen järjestelmän ytimessä. Tämä kytkee järjestelmän suoremmin Euroopan vihreän kehityksen ohjelmaan ja sen toimenpideohjelmiin, kuten Fit for 55 -ilmastopakettiin. Näin jäsenmaiden toivomus yhteisten tavoitteiden toteutumisesta tulee sisällytettyä omien varojen järjestelmään, jolloin sen poliittinen hyväksyttävyys vahvistuu. Uusille EU-rakenteille tämä on ensiarvoisen tärkeää.

Komission ehdotuksessa on esitetty, että EU:n päästökauppajärjestelmän huutokauppatuloista 25 prosenttia ja hiilirajamekanismista 75 prosenttia siirrettäisiin omiin varoihin ja loput ohjattaisiin EU:n jäsenvaltioiden käyttöön. Omien varojen järjestelmään kannattaa tehdä varaus, joka mahdollistaa näiden suhdelukujen muuttamisen. Tällöin muuttuvissa olosuhteissa järjestelmä voi palvella paremmin esimerkiksi juuri vihreän kehityksen ohjelman toimeenpanoa sekä kansallisia siirtymäpolitiikkaan liittyviä investointitarpeita.

Kehittämiskohteita ja ehdotuksia Suomen kannaksi EU:n omien varojen järjestelmään

Komission esityksessä omien varojen järjestelmä on sidottu EU:n elpymisvälineeseen ja sen rahoittamiseen. Tämä on toistaiseksi ollut jäsenvaltioiden tahto ja myös Suomi suhtautuu omien varojen laajentamiseen elpymisvälineen ulkopuolelle varauksellisesti. Tämä saattaa olla tulevaisuuden yhteiskuntapoliittisten tarpeiden näkökulmasta ja ennen kaikkea vihreän siirtymän politiikan näkökulmasta liian kapea lähestymistapa. Ilmasto- ja luontokatokriisi vaativat Euroopalta ja sen valtioilta kiireellisiä toimia. Esimerkiksi hiilineutraalius on tarpeen saavuttaa jo tulevalla vuosikymmenellä. Samalla luonnonvarojen käyttöä on määrätietoisesti vähennettävä.

BIOS-tutkimusyksikön näkemys on, että EU:n omat varat tulisi nähdä jatkossa pikemminkin pysyvänä institutionaalisena osana EU:n politiikkaa. Omien varojen järjestelmää pitäisi nopeasti kehittää sellaiseksi, että sitä on mahdollista hyödyntää monipuolisesti ja voimallisesti erilaisissa eurooppalaisissa kestävää tulevaisuutta rakentavissa toimenpiteissä. Erityisesti Euroopan vihreän kehityksen ohjelman edistämisessä ja toimeenpanossa omien varojen käyttö vihreiden investointien rahoittamisessa tulisi vakiinnuttaa pysyväksi käytännöksi. Monet investoinnit ylittävät yksittäisten jäsenmaiden rajat, joten edellytykset niihin investoimiseksi ovat paremmat EU:n yhteisistä varoista. Esimerkiksi jatkossa akuutiksi tulevasta yleiseurooppalaisesta investointitarpeesta käy vaihtelevien sähköntuotantomuotojen yhdistäminen laajoiksi sähköverkoiksi.

Euroopan ilmastotoimien ja muiden ekologisen siirtymäpolitiikan toimien edistämiseksi EU:n omien varojen lähteiden määrää ja niiden kautta kerättävien varojen määrää saattaa olla tarpeen kasvattaa tulevaisuudessa, kun EU:n yhteiset ympäristötoimet laajenevat. Omilla varoilla voi olla siirtymäpolitiikan kokonaisuudessa tärkeä kaksoisrooli – varojen kerääminen voidaan toteuttaa tuottamalla kestävää taloutta kohti ohjaava kannustinvaikutus, kun kerätyillä varoilla taas voidaan rahoittaa ympäristöinvestointeja.

Uudet EU:n päästökaupan ulkopuolisten sektoreiden ohjaukseen käytettävät verot ja muut EU:lle ja sen jäsenvaltioille rahatuloja tuottavat ohjausmekanismit on syytä hyödyntää EU:n omien varojen kehittämisessä tulevaisuudessa. BIOS-tutkimusyksikkö pitää komission esityksessä mainittua suurten monikansallisten yritysten markkinavaltioille allokoitavan jäännösvoiton lisäämistä varojen lähteeksi selvitettävän arvoisena. Jatkossa myös päästökaupan laajentaminen on todennäköisesti tarpeellista, mikä luo edellytyksiä omien varojen järjestelmän laajentamiselle lähteiden osalta. Verojen ja maksujen keräämisen lisäksi myös erilaisten vihreää siirtymää edistävien tukien maksaminen voitaisiin toteuttaa EU:n omien varojen ja investointirahastojen kautta tulevaisuudessa.

Keskipitkällä aikavälillä omien varojen järjestelmän toimivuutta pitää arvioida sen perusteella, tuottaako se Euroopan talouteen oikeanlaisia ja riittävän voimakkaita ohjausvaikutuksia sekä sen perusteella, luoko omien varojen järjestelmä riittävällä tavalla edellytyksiä rakenteita muuttaville ekologisille investoinneille EU:n alueella. Tässä ponnistuksessa on huolehdittava erityisesti siitä, että kansallinen ja ylikansallinen tavoitteenasettelu siirtymäpolitiikan suhteen on tasapainossa eikä toinen pääse jarruttamaan toista.