Annoimme 23. maaliskuuta 2022 pyynnöstä lausunnon eduskunnan ympäristövaliokunnalle.

Asia: HE 27/2022 vp Hallituksen esitys eduskunnalle ilmastolaiksi
https://www.eduskunta.fi/pdf/HE+27/2022

Lausunnon pääsanomat:

• Esitetty ilmastolaki on selvä parannus voimassa olevaan lakiin verrattuna. Erityisen tärkeitä ovat vahvemmat päästövähennystavoitteet ja maankäyttösektorin lisääminen lain ja ilmastosuunnitelmien piiriin.
• Vakava puute esityksessä on huolimaton suhtautuminen hiilinielutavoitteeseen. Ollakseen uskottava, hiilineutraaliustavoite vaatii täsmällisen hiilinielutavoitteen ja ohjauskeinot tavoiteltujen nielujen varmistamiseksi.
• Ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmää on laajennettava ja kehitettävä innovaatio- ja teollisuuspolitiikan sisältäväksi siirtymäpolitiikan suunnittelujärjestelmäksi, joka ohjaa yhteiskunnan ekologisen kestävyyden rajoihin ja huomioi myös muut strategiset haavoittuvuudet kuten geopoliittiset jännitteet.
• Ministeriöiden jaksoittain tehtävien raporttien sijaan onnistunut siirtymäpolitiikka vaatii jatkuvasti päivitettävän, ekologisen kestävyyden kattavasti huomioivan ja eri talouden sektorit integroivan monitieteisen tietopohjan ja suunnittelun.
• Lisäksi esitämme varautumista maankäyttösektorin hiilimarkkinoiden syntyyn edellyttämällä ao. sektorin kaupallisilta toimijoilta hiilen varjohinnoittelua, jossa toimijat hinnoittelevat käyttämänsä puun hiilen sisäisessä kirjanpidossaan siten, että hinnoittelu noudattaa ennakoitua ETS-päästömarkkinan hiilen hintaa.

Lakiesityksen tavoitteet ovat oikeansuuntaiset

Hallitus on jo sitoutunut hiilineutraalisuustavoitteeseen vuoteen 2035 mennessä, ja tavoitteen muotoileminen osaksi lakia antaa niin talouden toimijoille kuin kansalaisillekin ilmastotoimien ja muun toimeliaisuuden järjestämisen vaatimaa vakautta ja ennakoitavuutta. Hiilineutraalisuustavoitteen ja vuosien 2030 ja 2040 päästötavoitteiden kirjaaminen lakiin vahvistavat lain ohjausvaikutusta. Erityisen tärkeä parannus entiseen lakiin verrattuna on, että maankäyttösektori lisätään lain ja ilmastosuunnitelmien piiriin. Laissa pyritään myös entistä paremmin huomioimaan yhteydet muuhun lainsäädäntöön, kuten luonnon monimuotoisuutta koskevaan sääntelyyn ja ilmastonmuutostoimien oikeudenmukaisuuteen, esimerkiksi perustamalla erillinen saamelainen ilmastoneuvosto.

Lakiin sisältyvät päästökehitystä seuraavat ja ohjaavat ilmastosuunnitelmat ovat myös oikein toteutettuna tärkeitä työkaluja, sillä onnistuneet päästövähennykset ja laajemmin onnistunut siirtymäpolitiikka edellyttävät kaikilta toimijoilta sisällöllistä ymmärrystä siitä, mitä muutoksia ollaan tekemässä ja miksi. Riittävää jaettua ymmärrystä ei saavuteta, jos suunnitelmat, raportit ja julkinen keskustelu keskittyvät vain kansainvälisen sopimustekniikan ja erilaisten päästövähennysmekanismien ja -laskelmien yksityiskohtiin.

Samoin kiitettäviä ovat pyrkimys kokonaisvaltaisuuteen ja nojaaminen luonnontieteelliseen konsensukseen. Ilmastonmuutoksen syiden liitokset laajemman ympäristökriisin syihin edellyttävät siirtymätoimissa sektori-integraatiota ja luonnonvarojen kestävän kokonaiskäytön huomioimista. Näitä ei voida vaaditussa ajassa saattaa onnistuneeseen lopputulokseen ilman julkisen innovaatio- ja teollisuuspolitiikan muodostamista ja näiden selkeää ja suoraa kytkemistä ilmastopolitiikkaan.

Tavoitteissa ja työkaluissa on kuitenkin merkittäviä puutteita

Hiilineutraalius on sinänsä hyvä tavoite, johon kuitenkin sisältyy kaksi mahdollista ongelmaa. Hiilineutraalius perustuu ajatukselle, että käytettävissä on hiilinieluja, jotka ikään kuin neutraloivat päästöt. Ensimmäinen ongelma ajatuksessa on, että ilmastonmuutoksen näkökulmasta ensisijaista on päästöjen vähentäminen, ei laskennallinen neutraalius. Jos oletus kasvavista nieluista tulevaisuudessa antaa mahdollisuuden korkeampiin nykyisiin ja lähitulevaisuuden päästöihin, hiilineutraalius on huonompi tavoite kuin suora päästövähennys. Toinen ongelma koskee nieluja: ilman pitävää nielujen sääntelyä, on hiilineutraaliustavoite parhaimmillaan hiilinielujen kehittymisen armoilla ja pahimmillaan täysin tyhjän päällä. Palaamme tähän ongelmaan tuonnempana.

Hiilineutraalius- ja päästötavoitteiden toinen ongelma on ehdotettujen tavoitepisteiden heikkous globaalin oikeudenmukaisuuden näkökulmasta. Suomen ilmastopaneeli on arvioinut, että jos globaalin hiilibudjetin jakamisen perusteena pidetään yhteiskuntien kykyä tehdä ilmastotoimia (nk. ability to pay -periaate), Suomen tulisi olla vuonna 2035 hiilinegatiivinen, ei siis hiilineutraali. Vastaavasti jos jakoperusteena on historiallinen vastuu (historic responsibility) jo toteutuneista päästöistä, Suomen tulisi olla hiilineutraali vuonna 2030 ja hiilinegatiivinen välittömästi sen jälkeen.[1]

Vakauden ja pitkäjänteisyyden näkökulmasta on puute, että lakiesitys ei sisällä ennakointia suhteessa jo tiedossa oleviin ja esimerkiksi EU:ssa valmistelussa oleviin kiristyviin luontotavoitteisiin ja niiden vaikutuksiin ilmastonmuutostavoitteisiin ja -sopeutumiseen (esimerkiksi suojelu, ennallistaminen, bioperäisten päästöjen ja biomassojen käytön sääntely, kansainvälinen hiilimarkkina). Vaikka lakiteksti itse toteaa, että suunnitelmien valmistelussa on otettava huomioon arviot kansainvälisen ja Euroopan unionin ilmastopolitiikan kehityksestä, näiden huomioiminen jo valmistelussa ja esityksessä olisi johtanut sekä laajempaan kokonaisvaltaisuuteen että vahvempiin päästövähennystavoitteisiin. Kun näitä kehityksiä ei ole ennakoitu, niiden toteutuminen lain voimassaoloaikana saattaa johtaa jälleen uuteen ilmastolainsäädäntöön ja siten heikompaan ennakoitavuuteen.

Ennakoinnista on jäänyt huomioimatta tällä hetkellä akuutti huoltovarmuusajattelun uudistuminen. Aseellisten konfliktien ja pakolaisten määrän lisääntyminen ovat ilmastonmuutosta koskevan tieteen jo pitkään ennustamia seurauksia ilmastonmuutoksen pahenemisesta. Kun yksi seuraus näistä ennakoiduista ilmiöistä, kuten myös ennakoidusta pandemiasta, on huomio, että huoltovarmuutta ei voida kriittisimmiltä osiltaan rakentaa toimivien kansainvälisten markkinoiden varaan, olisi tämä seikka otettava huomioon myös ilmastolaissa. Muutos koskee erityisesti energiasektoria, kuten energiateknologiaa ja energian tuotannon omistussuhteita, jotka ovat niin huoltovarmuuden kuin myös ilmastopäästöjen kannalta ratkaisevia. Tämä yhteys kuitenkin puuttuu esityksestä.

Vakautta ja pitkäjänteisyyttä olisi mahdollista parantaa esimerkiksi erilaisilla “perälauta”-toimilla, kuten Ilmastopaneelin esittämällä kotimaisen liikenteen päästökaupan valmistelulla. Valmiiksi suunniteltu päästövähennyskeino, joka tiettyjen ehtojen täyttyessä otetaan käyttöön, toimii ennakoitavana perälautana, joka mahdollistaa toimien suuntaamisen sekä vahvistaa tavoitteen saavuttamista. Vastaavanlainen valmisteltu toimi voitaisiin toteuttaa myös esimerkiksi maankäyttösektoria koskevien hiilimarkkinoiden kohdalla. Euroopan unionin alueella Espanja on valmistellut kansallisen vapaaehtoisen hiilimarkkinan, jonka mukaisesti myös Suomessa voitaisiin parantaa valmiutta hiilimarkkinoiden kehitykseen.

Ohjausvaikutuksen kannalta maankäyttösektorin ottaminen mukaan lainsäädäntöön ja ilmastosuunnitelmiin on oikea askel, mutta ilmastonmuutoksen etenemisnopeuden ja vakavuuden kannalta on ongelmallista, että laki edellyttää maankäyttösektorin ilmastosuunnitelmia laadittaviksi vain joka toinen vaalikausi. Käytännössä tämä voi tarkoittaa vain kahta suunnitelmaa ennen vuotta 2035. Näin hitaaseen reagointiin ja muutostahtiin ei ole aihetta. On myös syytä kysyä, onko maa- ja metsätalousministeriö oikea ja riittävän laaja-alainen taho maankäyttösektorin suunnitelman laatijaksi. Taakanjakosektorin päästölähteistä maa- ja metsätalousministeriön vastuulle kuuluvana sektorina maanviljely ei ole toistaiseksi onnistunut päästövähennyksissä, huolimatta sektorille suunnatuista huomattavista kotimaisista ja EU:n panoksista. Myös ilmastonmuutoksen kokonaisvaltainen liittyminen muihin ympäristöongelmiin ja -kriiseihin edellyttää laveampaa ja vähemmän sektorikohtaisiin intresseihin sitoutunutta valmistelua ilmastosuunnitelmilta.

Ohjausvaikutuksen kannalta – ja koko lain tavoitteiden kannalta – pahin puute on kuitenkin maankäyttösektorille kuuluva kysymys hiilinieluista. Kuten esityksessä todetaan, hiilinielujen kokoon vaikuttavat voimakkaimmin metsien hakkuut – mitä suuremmat hakkuut, sitä pienempi nielu, ja päinvastoin. Hakkuiden määrä määrittyy markkinoilla, puukaupan myyjien ja ostajien välisillä sopimuksilla. Valtiolla ei ole suoria keinoja vaikuttaa hakkuumääriin, minkä seurauksena sillä ei ole myöskään suoria keinoja vaikuttaa hiilinielun kokoon. Kuitenkin hiilineutraalisutavoite on riippuvainen hiilinielusta, joka neutralisoi jäljellä olevat päästöt, joiden vuonna 2035 arvioidaan lakiesityksen tausta-aineistoissa olevan luokkaa 21 Mt. Lisäksi lakiesitykseen sisältyy tavoite hiilinielujen vahvistamisesta. Koska keinoa hiilinielun kokoon vaikuttamiseen ei ole, on hiilineutraaliustavoite markkinatilanteen armoilla.

Jos hakkuut lisääntyvät ja nielu pienenee, on muilla sektoreilla toteutettava entistä jyrkempiä päästövähennyksiä. Ei ole selvää, miksi tällainen epävakauttava ja ennakoinnin jopa tyhjäksi tekevä puute olisi jätettävä lakiin. Hakkuiden arvaamaton vaikutus hiilinieluun on yhteiskunnan kannalta kielteinen, koska seuraukset hiilinielun pienenemisestä kohdistuvat esimerkiksi jo päästökaupan piirissä oleviin sektoreihin ja taakanjakosektorille, kuten liikenteeseen ja maatalouteen, kun taas lisääntyneiden hakkuiden hyödyt korjataan pääasiassa päästökauppaan kuulumattomalla metsäteollisuuden sektorilla. Tämä epätasapaino aiheuttaa kansantaloudellista tehottomuutta energian ja raaka-aineiden käytössä.

“Perälaudaksi” tämän epätasapainon seuraamista ja korjaamista varten esitämme metsäsektorin toimijoilta edellytettäväksi nielujen varjohinnoittelua. Varjohinnoittelun ajatus on, että metsäsektorilla ja sen välittömässä yhteydessä toimivat yritykset ja organisaatiot (metsäteollisuuden yritykset, metsäteollisuuden institutionaaliset rahoittajat, puuperäisen biomassan energiakäyttäjät) hinnoittelevat käyttämänsä puun hiilen sisäisessä kirjanpidossaan siten, että hinnoittelu noudattaa ennakoitua ETS-päästömarkkinan hiilen hintaa. Tämä varjokirjanpito tekee näkyväksi hiilivirrat ja vaikutukset hiilinieluihin. Samalla se valmistelee markkinatoimijoita tilanteeseen, jossa maankäyttösektorin hiilinieluille syntyy markkinahinta. Lakiesitys toteaa, että hiilimarkkinoihin ja hiilinieluihin sisältyy tiedollisia epävarmuuksia, mistä syystä niitä ei katsottu voitavan ottaa mukaan lakiesitykseen. Kun ilmastonmuutoksen kaltaisen eksistentiaalisen uhan parissa kohdataan tiedollinen epävarmuus tai puute, reaktion pitää olla lisäresurssien suuntaaminen tiedon hankkimiseen ja tietopohjan vahvistamiseen, ei asian väistäminen. Esitetty varjohinnoittelu on yksi keino tietopohjan muodostamiseen, ja lisäresurssit hiilinielujen ja muiden maankäyttösektorin toimien tutkimukseen esimerkiksi Ilmastopaneelin alaisuudessa ovat toinen mahdollisuus.

Lakiin olisi kirjattava täsmällinen, määrällinen tavoite hiilinielujen koosta. Yksittäiset lukemat eivät kuitenkaan ole tarkoituksenmukaisia, vaan tavoitteen tulisi olla tavoiteputki, jonka vaihteluväli on esimerkiksi 5 Mt, mahdollistaen markkinatekijöiden vaikutuksen ja erilaiset sykliset vaihtelut. Vastaavasti hiilineutraaliustavoite on mitoitettava putken vaihteluvälin mukaisesti. Vain näin hiilinieutraaliuslaskennalla ja -tavoitteella on vakaa pohja. Keinot hakkuutasojen ja siten hiilinielujen koon sääntelyyn eivät kenties parhaiten toteudu ilmastolaissa, mutta ilman määrällistä hiilinielutavoitetta myös lain edellyttämä hiilinielujen kehittymisen seuranta jää huteraksi.

Samankaltainen kokonaisvaltaisuuden puutteesta seuraava epämääräisyys luonnehtii valitettavasti myös esitetyn lain suhdetta monimuotoisuutta ja luonnonvarojen kulutusta koskevaan sääntelyyn. Esimerkiksi ehdotetusta kansallisesta kiertotalousstrategiasta löytyy tavoite, että luonnonvarojen kulutuksen ei tulisi jatkossa ylittää vuoden 2015 tasoa, mutta vaikka lakiesitys toteaa, että jatkossa ilmastosuunnitelmien valmistelussa tulisi ottaa huomioon vaikutukset luonnon monimuotoisuuteen, luonnonvarojen kulutusta ei mainita.

Kuten yllä todettiin, heikosta kokonaisvaltaisuudesta kertovat myös esityksen löyhät tai kokonaan puuttuvat yhteydet työ- ja elinkeinoelämän muutoksiin. Suomessa vakiintuneista politiikkalohkoista elinkeino-, innovaatio- ja talouspolitiikalla on voimakkaat kytkennät ilmastonmuutoksen syihin, ja niillä on myös erityisen syviä ja kansalaisten elämään vaikuttavia muutostarpeita. Niihin liittyvää suunnittelua on tehtävä kiinteässä yhteydessä ilmastopolitiikkaan, mikä tulisi myös lain ilmastosuunnitelmia koskevissa osuuksissa ottaa huomioon. Tämän suunnittelukehikon on ulotuttava myös päästökauppasektoriin, koska toimien nopeuden, vaikuttavuuden ja oikeudenmukaisuuden vuoksi tarvitaan nimenomaan kytkeytymistä ja kokonaisvaltaisuutta. Muuten vaarana on sektorien epätasapaino, kansantaloudellinen tehottomuus ja jopa vapaamatkustajuus muiden sektoreiden ja toimien kustannuksella.

Samankaltainen elinkeino- ja teollisuuspolitiikan laiminlyönti luonnehtii oireellisesti myös kysymystä oikeudenmukaisuudesta. Saamelainen ilmastoneuvosto, joka esityksessä ehdotetaan perustettavaksi, on tarpeellinen. On kuitenkin syytä huomioida, että esimerkiksi kaivoslaki, joka parhaillaan on valmistelussa, todennäköisesti vaikuttaa saamelaisten perinteisten elinkeinojen sopeutumismahdollisuuksiin ilmastonmuutoksen edetessä huomattavan laajasti. Tätä seikkaa ei kuitenkaan ole huomioitu sen paremmin ilmastolain kuin kaivoslainkaan valmistelussa.[2] Tämänkaltainen kokonaisvaltaisuus lakien valmistelusta edelleen puuttuu.

Lopuksi

Lakiesityksen puutteita yhdistää painottuminen tavoitteiden asettamiseen ja seurantaan, ei keinoihin ja suunnitelmallisuuteen. Samoin esityksestä ilmenee puutteellinen käsitys ilmastonmuutoksen liittymisestä laajempaan ekologisten järjestelmien tilaan (kuten luontokatoon, luonnon monimuotoisuuteen). Kuten jo IPCC:n 1,5°C-raportti[3] toteaa, ilmastonmuutoksen torjunta ja siihen sopeutuminen edellyttää “laajoja ja syviä muutoksia kaikilla yhteiskunna sektoreilla”. Näitä muutoksia ei kyetä toteuttamaan oikeudenmukaisesti ja riittävän nopeasti pistemäisellä, oireita korjaavalla tavalla, vaan orkestroiden, eri sektorien toimia samaan suuntaan ohjaten, oikeassa aikajärjestyksessä.

Orkestraatio vaatii laaja-alaista tiedepohjaista tiedonmuodostusta. Esimerkki tiedonmuodostuksen puutteellisesta laaja-alaisuudesta ja läpinäkyvyydestä ovat esityksessä mainitut sektorikohtaiset tiekartat, joita on myös kansainvälisisssä yhteyksissä esitetty esimerkillisinä.[4] Valitettavasti tiekartat ja Työ- ja elinkeinoministeriön niistä tekemä yhteenveto käsittelivät vain päästövähennyksiä ottamatta huomioon luonnonvarojen kulutusta, minkä seurauksena niihin sisältyy raju biomassan ylikäyttö,[5] jolla ilmiselvästi on edelleen luontokatoa vahvistava vaikutus. Tiekartat eivät myöskään huomioi likimainkaan riittävästi eri sektorien yhteenkietoutuneisuutta. Ne eivät hyödynnä parasta tieteellistä tietoa, eikä niiden lähtökohtia ja metodeja ole avattu julkiselle keskustelulle tieteelle ominaisten hyvien käytäntöjen mukaisesti.

Ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmää on laajennettava ja kehitettävä innovaatio- ja teollisuuspolitiikan sisältäväksi siirtymäpolitiikan suunnittelujärjestelmäksi, joka ohjaa yhteiskunnan hallitusti ja nopeasti ekologisen kestävyyden rajoihin ja huomioi myös muut strategiset haavoittuvuudet kuten geopoliittiset jännitteet. Ministeriöiden jaksoittain tehtävien raporttien sijaan onnistunut siirtymäpolitiikka vaatii jatkuvasti päivitettävän ja monialaisen tietopohjan ja suunnittelun. Suunnittelun tarkoituksena on muodostaa kokonaiskuva mahdollisesta ja tavoiteltavasta teollisesta murroksesta, jonka myötä Suomi saavuttaisi ilmasto- ja biodiversiteettitavoitteet ja loisi edellytykset elinvoimaiselle taloudelle.

Luonteeltaan siirtymäpolitiikan suunnittelu ei ole prosessikuvausta, joka tuottaa sellaisenaan toimeenpantavia suunnitelmia, vaan koevolutiivista suunnittelua, jossa yhdistyvät proaktiivinen (muutosta tekevä) ja (tulevaisuuden epävarmuuteen ja muutoksiin) mukautuva ulottuvuus.[6] Proaktiivisuus syntyy tavoiteriippuvuuksien luomisesta: suunnittelu vaikuttaa tulevaisuuteen ehdottamalla visioita ja suunnitelmia viitepisteinä. Jaetun tilanne- ja toimenpidekuvan mukaisesti organisaatiot ja yksilöt suhteuttavat toimintaansa viitepisteisiin. Jaetun ja läpinäkyvästi tehdyn tilanne- ja toimenpidekuvan luominen on oleellisen tärkeä askel siirtymäpolitiikassa, joka sitouttaa ja innostaa eri toimijat mukaansa.

VIITTEET

[1] Suomen ilmastopaneeli, An approach to nationally determined contributions consistent with the Paris climate agreement and climate science: application to Finland and the EU, 2019

https://www.ilmastopaneeli.fi/wp-content/uploads/2019/10/Finlands-globally-responsible-contribution_final.pdf

[2] “Paliskuntain yhdistys eroaa Kestävän kaivostoiminnan verkostosta: ”Tarkoitus ja toiminta typistyvät väistämättä viherpesuksi”” https://yle.fi/uutiset/3-12358455

[3] https://www.ipcc.ch/sr15/

[4] https://climate2035.fi

[5] Majava et. al., “Sectoral low-carbon roadmaps and the role of forest biomass in Finland’s carbon neutrality 2035 target”, Energy Strategy Reviews, in press.

[6] Ks. lisää Hanna Kosunen. 2021. ”Urban planning approaches for low-growth contexts. A case study on the development of existing built environment in Finnish suburbs.” Väitöskirja, Universitatis Ouluensis, Oulun yliopisto.

Annoimme 15. helmikuuta 2022 pyynnöstä lausunnon eduskunnan talousvaliokunnalle.

Asia: E 14/2020 vp Valtioneuvoston selvitys:
Komission tiedonanto talouspolitiikan EU-koordinaation arviosta
https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Liiteasiakirja/Documents/EDK-2021-AK-416266.pdf

Lausunnon pääsanomat:

• Koronakriisi on luonut uusia vaatimuksia EU:n talouspolitiikan koordinaatiokehikon ja EU:n finanssipolitiikan sääntöjen kehittämiselle. EU:n elvytyspaketti ja yhteisvelka ovat puolestaan avanneet uusia mahdollisia suuntia jäsenmaiden yhdessä koordinoimalle EU-talouspolitiikalle lainsäädäntöä myöten. Sääntökehikon tarkistus tulee hyvään aikaan ja se antaa EU:lle edellytykset korjata aikaisempia talouden sekä talouspolitiikan rakennevikoja ja vastata tulevaisuuden haasteisiin.
• Keskeisin toimintaympäristöön liittyvä kysymys on se, millaisissa olosuhteissa EU:n talouspolitiikan pitää tulevaisuudessa toimia ja millainen koordinaatio- ja sääntökehikko vastaa olosuhteiden asettamiin haasteisiin parhaalla mahdollisella tavalla.
• EU:n talouspolitiikan raamit on nyt asetettava sellaisiksi, että talouspolitiikka pystyy täysimääräisesti tukemaan EU:n vihreän kehityksen ohjelman ja siihen liittyvän siirtymäpolitiikan toteuttamista. Se edellyttää koordinoitua veropolitiikkaa, investointipolitiikkaa, sääntelypolitiikkaa ja rajoittamispolitiikkaa, jotka kaikki tulevat luonnollisesti talouspolitiikan alueelle.
• Suomen hallituksella ja eduskunnalla on oltava vaikuttamisstrategiastaan riippumatta jonkinlainen perusidea siitä, millaista EU-talouspolitiikkaa jatkossa tavoitellaan ja minkälaiseen koordinaatio- ja sääntökehikkoon sen pitäisi nojata.
• Suomen kanta, jonka mukaan sääntökehikkoa tulee yksinkertaistaa, on hyvä. Suomen kannattaa suhtautua varauksella vanhojen teknisten menosääntöjen ja velkasääntöjen palauttamiseen tai vastaavien uusien luomiseen. Koska muuttuvassa toimintaympäristössä ja muuttuvissa taloudellisissa olosuhteissa säännöt vanhentuvat helposti, ne voivat alkaa toimia omia tavoitteitaan eli talouden ja yhteiskunnan vakauttamista vastaan.
• Tulevat vuosikymmenet ovat väistämättä vahvan investointipolitiikan aikaa, ja tämä on syytä huomioida sääntöjen ja koordinaation uudistamisessa. On arvioitava, missä määrin investointipolitiikalle tehdään jatkossa tilaa kansallisen talouspolitiikan alueella ja missä määrin vastuuta siirretään yhteisesti EU-tasolla kannettavaksi.
• Koska talouspolitiikassa pitää huolehtia EU-jäsenvaltioiden maksukyvystä, Suomen on syytä edistää keskusteluissaan linjaa, jossa EU-talouden ja erityisesti eurojärjestelmän sisäisiä epätasapainoja pyritään määrätietoisesti talouspoliittisella ohjauksella tasoittamaan. Käytännössä tämä tapahtuu nykyistä vahvemmin koordinoidulla kysynnänsäätelypolitiikalla, tuottavuutta ja tuotantokapasiteettia parantavalla politiikalla sekä muulla rakennepolitiikalla.
• Euroopan talouspoliittinen ohjausjakso toimii jatkossakin hyvänä perustana talouspolitiikan koordinaatiolle. Semesteriä on kuitenkin syytä kehittää niin, että siinä huomioidaan aikaisempaa paremmin muut EU-talouden kestävyyden ja kilpailukyvyn kannalta keskeiset politiikkalohkot, joiden tavoitteet huomioiden talouspolitiikkaa sitten pyritään johdonmukaisesti ohjaamaan.
• Suomen kannattaisi ajaa ohjausjakson keskeiseksi välineeksi muutamia EU-maiden yhteiset neuvottelut käynnistäviä rajoja. Kiinteän ja joustamattoman sääntökehikon sijaan EU-talouspolitiikan ohjauksessa pitää enenevissä määrin pyrkiä joustavaan ja reagoivaan koordinaatioon, josta korona-ajan politiikka on jokseenkin hyvä esimerkki. Yhteisneuvottelujen kautta eteneminen on hyvä tapa toteuttaa EU-talouspolitiikkaa. Ennakointia tässä tarvitaan kuitenkin lisää, eikä kansalaisia tai kansallisia parlamentteja voida yllättää uusilla suurilla paketeilla ilman laajaa demokraattista prosessia ja julkista keskustelua.

EU:n talouspolitiikan koordinaatiokehikon ja EU:n finanssipolitiikan sääntöjen kehittäminen – toimintaympäristön kuvaus

Euroopan komissio käynnisti lokakuussa 2021 uudestaan keskustelut EU:n talouspolitiikan koordinaatiokehikon ja EU:n finanssipolitiikan sääntöjen kehittämisestä. Koronakriisi laittoi tämän prosessin tauolle keväällä 2020. Alun perin prosessin päällimmäisenä tavoitteena oli tehdä koordinaatio- ja sääntökehikosta yksinkertaisempi, mutta koronakriisin myötä talouspoliittinen toimintaympäristö on muuttunut siinä määrin, että teknistä parantelua suuremmalle uudistukselle on syntynyt tarve.

Koronavastaus eri Euroopan maissa nosti julkisen velan tason ennätyskorkealle ja palaaminen vanhoihin taloussääntöihin kriisin jälkeen ei vaikuta mahdolliselta. Ennen kaikkea vanhan velkasäännön mielekkyys on kyseenalaistettu. Lisäksi koronakriisin aikana on luotu uusia talouspoliittisia rakenteita EU:ssa. EU:n elvytyspaketti ja yhteisvelka ovat jossain määrin muuttaneet talouspolitiikan kokonaisuutta, vaikka ne onkin tarkoitettu väliaikaiseksi, yksittäiseksi toimenpiteeksi. Samalla nämä rakenteet ovat kuitenkin konkreettisestikin avanneet uusia mahdollisia suuntia yhdessä koordinoidulle EU-talouspolitiikalle lainsäädäntöä myöten.

Keskeisin toimintaympäristöön liittyvä kysymys on kuitenkin se, millaisissa olosuhteissa tulevaisuudessa EU:n talouspolitiikan pitää toimia ja millainen koordinaatio- ja sääntökehikko toimii siinä parhaalla mahdollisella tavalla. Koronapandemia ei vieläkään osoita väistymisen merkkejä ja suuremmat haasteet ilmastonmuutoksen sekä luontokadon muodossa ovat jo EU:n, kansallisvaltioiden ja kansalaisten edessä. Näihin onkin tartuttu EU:ssa jo esimerkiksi Euroopan vihreän kehityksen ohjelmalla, jossa on asetettu kovat tavoitteet vihreälle siirtymälle EU:n alueella. Tavoitteet kiteytyvät kolmeen kohtaan: hiilineutraalisuuteen vuoteen 2050 mennessä, talouskasvun erottamiseen resurssien käytöstä ja oikeudenmukaiseen siirtymään.

On selvää, että EU:n talouspolitiikan raamit on nyt asetettava sellaisiksi, että talouspolitiikka pystyy täysimääräisesti tukemaan edellisten kovien tavoitteiden toteuttamista. Se edellyttää koordinoitua veropolitiikkaa, investointipolitiikkaa, sääntelypolitiikkaa ja rajoittamispolitiikkaa, jotka kaikki tulevat luonnollisesti talouspolitiikan alueelle. Tässä mielessä nyt käynnistyvä talouspolitiikan koordinaation ja sääntöjen tarkistus EU:ssa tulee juuri oikeaan aikaan. Samalla kuitenkin paineet ovat kovat: jos nyt emme onnistu luomaan hyvin toimivaa ja joustavaa sääntelykehikkoa, jatkossa voi olla liian myöhäistä. Siirtymäpolitiikan pitää nimittäin saada merkittäviä tuloksia aikaan jo seuraavan vuosikymmenen aikana ja siitä eteenpäin entistä nopeammin.

Sääntökehikon tarkistaminen antaa mahdollisuuksia luoda EU:n talouspolitiikasta ja talousmallista maailman parhaan. Sen lisäksi, että sen kautta voidaan tarttua tulevaisuuden haasteisiin, sillä on mahdollista korjata myös aikaisempia heikkouksia EU:n talouspoliittisessa kehikossa ja EU-taloudessa. Vaikka näihin on epäsuorasti tartuttu esimerkiksi Euroopan keskuspankin viime vuosikymmenen aikana tapahtuneen politiikkalinjan muutoksen kautta, edelleen kriittisiä epätasapainoja synnyttävät rakenteet ovat voimissaan erityisesti euroalueella. Kansallisvaltioiden kysyntä-, teknologia- ja tuotantomahdollisuuserot on jätetty toistaiseksi liiaksi talouspoliittisen ohjauksen ja koordinaation ulkopuolelle, mitä voidaan pitää suurimpana sisäisenä haasteena eurojärjestelmälle ja EU-taloudelle kokonaisuudessaan. Vaihtotaseen ali- ja ylijäämien epätasapainot kuvaavat tätä ongelmaa.

Lähtökohtia Suomen linjaksi

Suomen hallitus ja eduskunta eivät ole vastanneet Euroopan komission julkiseen konsultaatioon koordinaatio- ja sääntökehikon kehittämisestä. Suomen tavoitteena on hakea suotuisaa ratkaisua kevään ja syksyn 2022 aikana käytävien jäsenmaiden välisten keskustelujen kautta. Jotta tämä olisi mahdollista, on Suomella oltava jonkinlainen perusidea siitä, millaista EU-talouspolitiikkaa jatkossa tavoitellaan ja minkälaiseen koordinaatio- ja sääntökehikkoon sen pitäisi nojata.

Koska vaatimukset talouspoliittiselle ohjaukselle tulevaisuudessa ovat suuret ja tarpeet sille vielä monin tavoin ennakoimattomat, keskeinen periaate tulee olla, ettei liian tiukkaa ja joustamatonta sääntökehikkoa tässä yhteydessä luoda. Suomen kantana EU-selonteossa on ollut, että sääntökehikkoa tulee yksinkertaistaa. Tästä kannasta onkin syytä pitää kiinni, sillä monimutkainen, vaikeasti tulkittava ja teknokraattisesti valvottava sääntökehikko on usein joko liian rajoittava tai kokonaan käyttökelvoton talouspolitiikan mielekkäässä ohjauksessa. Globaalin finanssikriisin jälkeen tehdyt sääntömuutokset EU-kehikossa ovat pitkälti johtaneet tämänkaltaiseen lopputulokseen.

Suomen kannattaa esimerkiksi suhtautua varauksella vanhojen teknisten menosääntöjen palauttamiseen tai vastaavien uusien luomiseen. Koska muuttuvassa toimintaympäristössä ja muuttuvissa taloudellisissa olosuhteissa säännöt vanhentuvat helposti, ne voivat alkaa toimia omia tavoitteitaan eli talouden vakauttamista vastaan. Saattaa syntyä vaara, että velkatavoitteet ja menosäännöt johtavat liian myötäsykliseen talouspolitiikkaan. Monet taloustietelijät ovat kiinnittäneet viimeaikaisissa puheenvuoroissa huomiota tähän haasteeseen.

Esimerkiksi tällä hetkellä olisi EU- ja eurotalouden näkökulmasta erittäin ongelmallista, jos vanhat alijäämä- ja velkasäännöt palautettaisiin käyttöön sellaisinaan ja talouspolitiikkaa alettaisiin kiristää näiden sääntöjen viitoittamalla tavalla. Paluu vanhoihin sääntöihin tarkoittaisi, että mahdollisesti jopa neljätoista maata joutuisi liiallisen alijäämän menettelyyn. Jos tähän reagoitaisiin julkisen talouden sopeutuksella, kuten eurokriisin aikaan 2010-luvun alussa, aiheuttaisi se uuden taantuman Euroopassa. Jos taas sääntö palautettaisiin vain nimellisesti, se ei ohjaisi käytännössä mitään. Onkin ilmeistä, ettei Suomen kannata tulevissa keskusteluissaan muiden jäsenmaiden kanssa vaatia vanhoihin sääntöihin palaamista, mikä voisi vähentää maan vaikutusvaltaa EU-neuvotteluissa.

Suomen toisena selkeänä kantana EU-selonteossa on se, että jokaisen EU-maan tulee viime kädessä itse vastata talouspolitiikkansa kestävyydestä julkisten talouden tasapainosta huolehtien. Nykyisessä toimintaympäristössä tämä tarkoittaa sitä, ettei kaikkea ekologisen kriisin voittamisen edellyttämää investointitaakkaa ole syytä sälyttää yksittäisten jäsenmaiden kannettavaksi – erityisesti tiukkojen menosääntöjen sisällä. Ajatushautomo Bruegel on laskenut, että julkisia ja yksityisiä investointeja tarvitaan joka vuosi kaksi prosenttia suhteessa BKT:hen vuoteen 2050 asti, jotta EU:n omat päästötavoitteet voidaan saavuttaa. Tulevat vuosikymmenet ovat väistämättä vahvan investointipolitiikan aikaa, ja tämä on syytä huomioida sääntöjen ja koordinaation uudistamisessa.

Suomen on arvioitava, missä suhteessa investointipolitiikalle pitää jatkossa tehdä tilaa kansallisen talouspolitiikan alueella ja missä määrin vastuuta siitä on syytä siirtää EU:n yhteisesti kannettavaksi. Ehdotusta ”kultaisesta säännöstä”, jolla tarkoitetaan ympäristöinvestointien jättämistä EU:n alijäämäsäännön ulkopuolelle, on syytä vakavasti pohtia. Mutta yhtä lailla kannattaa etsiä vaihtoehtoja, joilla jäsenmaat yhdessä tarkasti rajatuilla investointiohjelmilla vastaavat ilmastonmuutoksen ja luontokadon haasteeseen. Tässä yhteydessä tietenkin EU:n koronaelvytyksen myötä syntyneitä institutionaalisia rakenteita kannattaa hyödyntää.

Koska talouspolitiikassa pitää huolehtia EU-jäsenvaltioiden maksukyvystä, Suomen on syytä edistää keskusteluissaan linjaa, jossa EU-talouden ja erityisesti eurojärjestelmän sisäisiä epätasapainoja pyritään määrätietoisesti talouspoliittisella ohjauksella tasoittamaan. Käytännössä tämä tarkoittaa nykyistä vahvemmin koordinoitua kysynnänsäätelypolitiikkaa, tuottavuutta ja tuotantokapasiteettia parantavaa politiikkaa sekä muuta rakennepolitiikkaa. Vaihtotaseen epätasapainot ovat merkki siitä, että tässä politiikassa ei ole riittävästi menneinä vuosina ja vuosikymmeninä onnistuttu. Luomalla kannustimia ylijäämämaille suurempiin investointeihin ja alijäämämaille tuotantorakenteen kehittämiseen kilpailukykyiseksi samaa ongelmaa hoidetaan yhtä aikaa kahdesta suunnasta. Toistaiseksi erityisesti ensimmäinen elementti on puuttunut EU:n talouspolitiikan koordinaatiosta.

Jatkossakin Euroopan talouspoliittinen ohjausjakso toimii hyvänä perustana talouspolitiikan koordinaatiolle. Semesteriä on kuitenkin syytä kehittää niin, että siinä huomioidaan jatkossa aikaisempaa paremmin muut EU-talouden kestävyyden ja kilpailukyvyn kannalta keskeiset politiikkalohkot, joiden kanssa talouspolitiikkaa sitten pyritään johdonmukaisesti ohjaamaan.

Suomen kannattaisi ajaa ohjausjakson keskeisiksi välineiksi muutamia EU-maiden yhteiset neuvottelut käynnistäviä rajoja. Ne voisivat liittyä esimerkiksi vaihtotaseen ali- ja ylijäämiin ja julkisiin yli- ja alijäämiin, joista EU:n hyväksymien investointihankkeiden vaikutus on puhdistettu pois. Kiinteän sääntökehikon sijaan EU-talouspolitiikan ohjauksessa pitää enenevissä määrin pyrkiä joustavaan ja reagoivaan koordinaatioon, josta korona-ajan politiikka oli jokseenkin hyvä esimerkki.

Koska mitään automaattisia sanktioita ja helppoja talouspoliittisia ratkaisuja talouksien välisiin epätasapainoihin ei voida löytää, yhteisneuvottelujen kautta eteneminen on hyvä tapa toteuttaa EU-talouspolitiikkaa. Ennakointia tässä tarvitaan kuitenkin lisää, eikä kansalaisia tai kansallisia parlamentteja voida yllättää uusilla suurilla paketeilla ilman laajaa demokraattista prosessia ja julkista keskustelua.

Kunnioittavasti,
BIOS-tutkimusyksikön puolesta
Ekonomisti, tutkija Jussi Ahokas

Asia: Hallituksen esitys eduskunnalle valtion talousarvioksi vuodelle 2022 https://www.eduskunta.fi/valtiopaivaasiakirjat/HE+146/2021

Teema: Ekologinen jälleenrakennus liikenteen näkökulmasta

Lausunnon pääsanomat:

• Tämän hetken ylätason linjaus Suomen liikenteen tulevaisuudesta on kuvattu jokseenkin selkeästi Fossiilittoman liikenteen tiekartassa. Valittuun linjaan sisältyy kuitenkin huomattavia riskejä.
• Suurin riski nykyisessä linjauksessa on päästövähennysten nojaaminen vahvistuvaan jakeluvelvoitteeseen, joka painottaa bio- ja sähköpolttoaineiden käyttöä, koska biomassan kestävyysmääritelmät kiristyvät ja kansainvälinen kehitys painottaa liikenteen sähköistämistä.
• Lisäksi valtio on tarttunut liikennejärjestelmän siirtymän ohjaukseen toistaiseksi turhan varovaisesti. Päätetyillä toimilla ja esitetyillä panostuksilla vähäpäästöinen julkinen ja kevyt liikenne, digitaaliset yhdistelmäpalvelut ja jäljelle jäävän henkilöautokannan sähköistäminen eivät etene riittävän nopeasti.
• Liikenteen ekologinen jälleenrakennus vaatii sektorirajat ylittävää suunnitelmallisuutta, joka nojaa ymmärrykseen, miten juuri Suomen lähtökohdista saavutetaan hyvinvointia ja elinvoimainen talous ekologisissa reunaehdoissa.
• Suunnitelmallisuus luo uskottavan näkymän teollisuudelle ja kansalaisille ja mahdollistaa osuvan teollisuus-, tutkimus-, innovaatio- ja koulutuspolitiikan: alas- ja ylösajavia toimia yhtaikaisesti.

***

Kiitämme mahdollisuudesta antaa monitieteisen ympäristötutkimuksen näkökulmasta asiantuntijalausunto hallituksen esityksestä valtion talousarvioksi vuodelle 2022, koskien ekologista jälleenrakennusta liikenteen näkökulmasta. Nojaamme lausunnossa talousarvioesityksen lisäksi Fossiilittoman liikenteen tiekarttaan ja Valtakunnalliseen liikennejärjestelmäsuunnitelmaan vuosille 2021-2032.

Ekologinen jälleenrakennus ja liikenne

Suomella, kuten kaikilla muillakin mailla omista lähtökohdistaan, on seuraavien vuosien ja vuosikymmenten aikana edessään ekologinen jälleenrakennus. Pahimpien ympäristöongelmien välttäminen ja talouden kannalta oleellisten resurssikysymysten ennakoiminen vaatii hallittua siirtymää pois fossiilisten polttoaineiden käytöstä ja muiden luonnonvarojen ylikulutuksesta – kaikissa tilanteissa niin, että ilmastopäästöt aidosti vähenevät. Yhteiskunnan kannalta keskeiset järjestelmät, kuten energia, liikenne, ruoka ja rakentaminen, on uudistettava hyvin nopeassa aikataulussa. Se tarkoittaa korkeapäästöisten järjestelmien ja teollisuuden alasajoa sekä vähäpäästöisten järjestelmien ja teollisuuden ylösajoa yhtaikaisesti. Etenkin kun huomioidaan ekologinen kokonaiskestävyys, fossiilisten polttoaineiden varaan rakennettuja järjestelmiä ei voida korvata sellaisenaan, vaan siirtymässä on ennakoitava ja hallittava myös vaikkapa ihmisten ja tavaroiden liikkumisen, ”loppukäytön”, muutoksia.

Julkisella vallalla on jälleenrakennuksessa keskeinen rooli kollektiivisen vision luojana sekä toiminnan koordinoijana ja rahoittajana. Siirtymän hallinta ja siirtymästä viestiminen selkeästi eri tahoille on valtion ydintehtävä. Liikennejärjestelmän jälleenrakennuksen on oltava ajallisesti ja teknologisesti yhteensopiva muilla sektoreilla, Suomessa ja muualla, tapahtuvien muutosten kanssa. Lisäksi liikenteen on sopeuduttava talouden kaikkien sektoreiden jakamiin ekologisiin reunaehtoihin. Valtion on huolehdittava, että esimerkiksi kestävästi käytettävissä olevia biomassoja suunnitellaan käytettäväksi eri sektoreilla yhteensä vain sen verran kuin niitä on saatavilla.

Nykyinen linjaus liikennejärjestelmän kehittämiseksi Suomessa ja sen riskit

Fossiilittoman liikenteen tiekartta luo melko selkeän kuvan Suomen nykyisestä ylätason linjauksesta kotimaisen liikennejärjestelmän kehittämiseksi. Selkeät linjaukset ja linjausten kuvaukset perusteluineen ovat ehdottoman tärkeitä, jotta niitä voidaan analysoida ja niiden pohjalta käydä keskusteluja ja lopulta tehdä päätöksiä niin valtionhallinnossa, aluetasolla, teollisuudessa kuin kotitalouksissakin.

Valittuun linjaan sisältyy kuitenkin huomattavia riskejä. Suurin yksittäinen riski liittyy jakeluvelvoitteeseen – ajatukseen jakeluvelvoitteen päästöjä ratkaisevasti vähentävästä vaikutuksesta.

Ensinnäkin: Riittääkö kestäviä kotimaisia biomassoja tarvittava määrä, ja tuottaako biomassan polttaminen liikenteessä aitoja päästövähennyksiä? Riskiä lisäävät:

• Biomassatarpeet muilla sektoreilla (vrt. BIOS:n biomassa-analyysi teollisuuden vähähiilisyystiekarttojen pohjalta)[1]
• Kiristyvät kestävyyskriteerit: jakeeksi käyvät vain tähteet ja sivuvirrat (EU:n Fit for 55-paketti)
• Mahdolliset EU/kv-tason muutokset biomassojen hiilivirtalaskennassa (eli biomassan polton päästöttömyystulkinnasta luopuminen, vrt. tiekartan sivu 15, alaviite 5)
• Kilpailevat kaupalliset metsänkäyttötavat (esim. hiilinieluina)
• Tuontibiomassa ei maailman metsäisimmässä maassa voi olla kestäväksi katsottava ratkaisu tai kansainvälisestä näkökulmasta oikeudenmukainen

Toiseksi: Jakeluvelvoitteeseen sisällytettäväksi kaavaillut sähköpolttoaineet ovat toistaiseksi spekulatiivisella tasolla. Tällä hetkellä ei ole massamittaista teollista tuotantoa sen paremmin Suomessa kuin muuallakaan Euroopassa. Sähköpolttoaineiden kehittämiseen ja tuotantoon panostaminen on potentiaalinen osa Suomen innovaatio- ja teollisuuspolitiikkaa, mutta niitä ei kannata kehittää henkilöautoliikennettä silmällä pitäen vaan niihin kohteisiin, joissa suora sähköistäminen ei vielä näytä olevan mahdollista – aivan kuten tiekartassa todetaan. Nousevan jakeluvelvoitteen osista vain biokaasulla voidaan tällä hetkellä katsoa olevan pitävä raaka-ainepohja, mutta senkin kohdalla tuotannon infrastruktuuri pääosin puuttuu. Tämä voitaneen ratkaista riittävän suurilla investoinneilla ja vahvalla ohjauksella, mutta toistaiseksi niistä ei ole näyttöä tai linjausta.

Kolmanneksi: Dieselin kohdalla Nesteen MyDieselillä on iso rooli jakeluvelvoitteen toteuttamisessa, mutta sen raaka-aineiden kestävyyskriteerien tarkastelu on puutteellista (liikesalaisuus). Joka tapauksessa tiedetään, että MyDieselissä käytetään palmuöljyperäisiä jakeita. Glasgow’n COP-kokouksen yhteydessä esitetyt metsätuhon pysäyttämisen toimet hyvin todennäköisesti vaikuttavat palmuöljyperäisten jakeiden kestävyysluokitteluun.[2]

Neljänneksi: voidaan perustellusti kysyä, missä määrin perusennusteen nojaaminen jakeluvelvoitteeseen ja jakeluvelvoitteen nosto nykyisestä 30 prosentista jopa 40 prosenttiin on muuhun Eurooppaan verrattuna riskialtis muista poikkeava suunta, kun jo autoteollisuuden ilmoittamista suunnitelmista käy selväksi, että autokannan sähköistyminen on vallitseva teknologiapolku.

Tiekartassa todetaan, että liikenteessäkin pitää varautua tiukentuviin päästövähennystavoitteisiin. Samalla tavoin liikenteessä pitää varautua myös kestävyyskriteerien tiukentumiseen ja biomassan tarpeeseen muilla sektoreilla. Liikenteen ennakoinnin tulisi perustua siihen, että käytetään vain varmuudella päästövähennyksiä tuottavia biomassajakeita. Koska jakeluvelvoite on laskettu mukaan päästövähennysten perusennusteeseen ja lisätoimien ytimessä on jakeluvelvoitteen kasvattaminen, riskien toteutumisen aiheuttamat kielteiset vaikutukset päästövähennyspolulle ovat suuret.[3]

Nämä riskit ovat ympäristöriskien lisäksi myös taloudellisia riskejä, ainakin kahdesta suunnasta: 1) EU:n päästötavoitteet rankaisevat biopolttoaineiden käytöstä, jos merkittävää osuutta biopolttoaineista ei nähdäkään tulevaisuudessa päästöttömänä ja kokonaiskestävänä. 2) Emme saa ylösajettua kansainvälisesti merkittävää kotimaista uutta teollisuutta, jos valitsemme kansainvälisestä sähköistymiseen nojaavasta kehityksestä poikkeavan polun. Tämä riski ei rajaudu vain liikennesektorille, koska liikenne on merkittävä kysyntätekijä energiasektorille. Energiasektori Suomessa kehittyy osin siihen suuntaan, mihin liikenne osoittaa ja luo kysyntää.

Tiekartan mainitsemista toimenpiteistä vain liikennemäärien vähentäminen on laskentasäännöistä ja tulevaisuuden teknologioista riippumaton päästövähennysten keino. Liikennemäärien vähentämisen suhteen tiekartta on kuitenkin varsin varovainen tai jopa aihetta välttelevä. Ekologisen jälleenrakennuksen näkökulmasta systemaattinen tapa lähestyä asiaa on analysoida, mikä määrä minkäkinlaista liikkumista voidaan tuottaa parhailla mahdollisilla teknologioilla ekologisissa reunahdoissa, ja peilata tätä kestävää tuotantokapasiteettia suhteessa niihin tarpeisiin, joita kansalaisten hyvä elämä vaatii. Tästä näkökulmasta tiekartan toteamus, että jatkossa infrainvestointien suunnittelun tulee perustua tavoitetilan saavuttamiselle, ei suoritteiden kasvuennusteille (s. 50), on oikeansuuntainen. On varsin mahdollista, että kansalaiset elävät hyvää elämää liikutellen itseään ja tavaroita nykyistä vähemmän ja eri tavalla. Tiekartassa ja talousarvioesityksessä julkisella liikenteellä, digitaalisilla yhdistelmäpalveluilla sekä pyöräilyllä ja kävelyllä on rooli, mutta se näyttäisi jäävän melko pieneksi suhteessa henkilöautoihin ja niiden muuttuviin käyttövoimiin.

Ekologisen jälleenrakennuksen olennainen piirre on energian ja luonnonvarojen kokonaiskulutuksen vähentäminen, jotta siirtyminen puhtaampiin tuotanto- ja kulutusmuotoihin helpottuu. Tämä edellyttää ylisektoraalista kokonaiskuvaa. Liikenteen painopisteen säilyminen henkilöautokeskeisellä polulla kuitenkin tarkoittaisi, että liikkujakohtainen energiankulutus pysyy suhteellisen korkealla verrattuna julkiseen liikenteeseen, käyttövoimasta riippumatta. Sähkömoottorien paremmasta hyötysuhteesta huolimatta tämä ei edistä energian kokonaiskulutuksen vähentämistä riittävän kunnianhimoisesti.

Luonnonvarojen kokonaiskulutuksen tarkastelu edellyttää myös liikennesektorin ja muiden sektorien välisten mahdollisten kulutussiirtymien huomioimista. Tiekartassa huomioidaan nk. Jevonsin paradoksi eli rebound-efekti sivulla 33 liittyen tien pinnoitukseen: tasaisempi pinnoitus vähentää polttoaineen kulutusta, mutta voi johtaa suurempiin nopeuksiin ja isompiin suoritteisiin, siten nostaen jälleen kulutusta. Samaa huomiota ei kuitenkaan esitetä muun kehittyvän teknologian, esim. autojen sähköistymisen yhteydessä, kun ennakoidaan negatiivisia kustannuksia yrityksille ja kuluttajille. Miten siis ehkäistään, että alentuneet kustannukset eivät johda suurempiin suoritemääriin tai kulutuksen kasvuun muilla kulutussektoreilla? Tutkimuksen mukaan Jevonsin paradoksin toteutuminen voidaan estää energiatehokkuuden kasvamisen kanssa samanaikaisilla politiikkatoimilla.​​[4]

Riittävän tietopohjan tuottamiseksi perustettava tiedevetoinen teollisen murroksen suunnitteluyksikkö

Nähdäksemme näkymä liikenteen tulevaisuudesta Suomessa perustuu puutteelliseen tietopohjaan ja on siksi riskialtis sekä ilmasto- ja ympäristötavoitteiden että talouden kannalta. Ekologiset ja materiaalisten resurssien kestävään käyttöön liittyvät reunaehdot, kansainväliset teknologiapolut, eri teollisuudenalojen keskinäisriippuvuudet sekä suomalaisen yhteiskunnan vahvuudet ja heikkoudet yhteentuovan tietopohjan luominen on kaikkia talouden sektoreita koetteleva haaste. Kuten tiekartta mainitsee, ”[I]lmastonmuutoksen torjumisen toimet ovat liikennesektorilla mahdollista suunnitella ja toteuttaa niin, että liikennejärjestelmä muuttuu paitsi fossiilittomaksi, myös entistä terveellisemmäksi, […] kustannustehokkaammaksi, halvemmaksi ja vaivattomammaksi […]” (s.9, painotus lisätty). Tällaista uskottavaa ja jatkuvasti päivittyvää tietopohjaa ei toistaiseksi ole, eikä se synny nykyisten TKI-instrumenttien tai yksittäisten teollisuudenalojen omien tiekarttojen pohjalta.

BIOS on ehdottanut tiedevetoisen teollisen murroksen suunnitteluyksikön perustamista esimerkiksi valtioneuvoston kanslian alaisuuteen. Sen tarkoituksena olisi muodostaa kokonaiskuva mahdollisesta ja tavoiteltavasta teollisesta murroksesta, jonka myötä Suomi saavuttaisi ilmasto- ja biodiversiteettitavoitteet ja loisi edellytykset elinvoimaiselle taloudelle. Suunnitteluyksikön tuottama tietopohja palvelisi ekologisen jälleenrakennuksen toteuttavaa siirtymäpolitiikkaa ja loisi kotimaiselle teollisuudelle ainutlaatuista tulevaisuusorientoitunutta kilpailukykyä. Toimitamme tarkemman suunnitelman suunnitteluyksikön perustamiseksi pyydettäessä.

Liikennejärjestelmän siirtymä vaatii voimakasta valtion ohjausta

Talousarvioesityksen perusteella on vaikeaa arvioida, kuinka voimakkaasti ja millä painotuksilla valtio kehittää liikennejärjestelmää. Kokonaisvaikutelma on jokseenkin hajanainen. Yhdessä Fossiilittoman liikenteen tiekartan perusteella on nähtävissä, että valtio tukee ja verottaa tiettyjä toimia ja tekee maltillisia omia investointeja. Aktiivinen valinta on jakeluvelvollisuuden voimakas korostaminen (jossa on merkittäviä riskejä), ja muissa toimenpiteissä, kuten esimerkiksi julkisen ja kevyen liikenteen kehittämisessä ja jäljelle jäävän henkilöautoliikenteen sähköistämisessä, edetään varovaisesti. Kokonaisuudesta ei välity ekologisen jälleenrakennuksen kannalta välttämätöntä, voimakasta synkronisaatiota tutkimus-, koulutus-, innovaatio- ja teollisuuspolitiikan välillä. Tällaiset yhteydet nousevat tiekartassa esiin lähinnä vain sähköpolttoaineiden osalta.

Jotta ekologisessa jälleenrakennuksessa voidaan edetä ripeästi niin liikenteen kuin muiden järjestelmien ja teollisuudenalojen osalta, Suomi tarvitsee uskottavan, monialaisen ja parhaaseen tutkimukseen perustuvan tietopohjan ekologisesta kokonaiskestävyydestä ja elinvoimaisen talouden todellisista mahdollisuuksista. Tietopohjan hyödyntäminen taas edellyttää aktiivista koulutus-, innovaatio- ja teollisuuspolitiikkaa, jonka myötä Suomi rakentaa hyvät edellytykset teollisuuden murrokselle.

Kunnioittavasti,
BIOS-tutkimusyksikkö

[1] https://bios.fi/tiekartoista/, ks. myös Vadén et al., Kestävyyssiirtymän tiedontuotannollisista puutteista, Tieteessä tapahtuu, 3/2021.

[2] “COP26: World leaders promise to end deforestation by 2030”, https://www.bbc.com/news/science-environment-59088498; Glasgow Leaders’ Declaration of Forests and Land Use, https://ukcop26.org/glasgow-leaders-declaration-on-forests-and-land-use/

[3] Käytännössä tämä tarkoittaa myös, että biomassaa tulee käyttää vain siinä tapauksessa, että sen kyky korvata fossiilisia tuotteita (ns. displacement factor) on riittävän suuri. Jotta kasvihuonekaasupäästöt vähenisivät, tutkimuksen mukaan displacement factorin pitäisi olla luokkaa 2, kun se tällä hetkellä suomalaisilla puutuotteilla on luokkaa 1; Seppälä et al. Effect of increased wood harvesting and utilization on required greenhouse gas displacement factors of wood-based products and fuels, Journal of Environmental Management, 2019, 247: 580-587, https://doi.org/10.1016/j.jenvman.2019.06.031.

[4] Freire-González, Governing Jevons’ Paradox: Policies and systemic alternatives to avoid the rebound effect, Energy Research & Social Science, 72, 2021, https://doi.org/10.1016/j.erss.2020.101893

Kirjallinen asiantuntijalausunto
BIOS-tutkimusyksikkö

Eduskunnan ympäristövaliokunta

Asia:
VNS 3/2020 vp Valtioneuvoston selonteko kestävän kehityksen globaalista
toimintaohjelmasta Agenda 2030:sta Kohti hiilineutraalia hyvinvointiyhteiskuntaa https://www.eduskunta.fi/valtiopaivaasiakirjat/VNS+3/2020

Lausunnon pääsanomat:

• Agenda 2030:n eri tavoitteita ei tule arvioida samalla painoarvolla kaikissa yhteiskunnissa. Niiden tärkeysjärjestystä ja kiireellisyyttä tulee painottaa eri yhteiskuntien kipeimpien ekologisten, sosiaalisten, poliittisten ja taloudellisten ongelmien mukaan.
• Suomi on ylikuluttava maa, jossa luonnonvarojen käyttö on kestämättömällä tasolla. Siksi agendan ympäristö- ja luonnonvaratavoitteet ovat ensisijaisia. Hyvät saavutukset muissa tavoitteissa eivät ole kestäviä, sikäli kun ne perustuvat ylikulutukseen. Lähtökohtana tulee olla systemaattinen näkemys luonnonvarojen käytön nykytilasta ja kestävästä tasosta. Ilman tätä määrittelyä viittaukset kestävään talouskasvuun tai kiertotalouteen jäävät sanahelinäksi.
• Kuten ilmastopäästöille, myös luonnonvarojen kulutukselle tarvitaan konkreettinen tavoitetaso ja -vuosi toimenpiteiden suunnittelua ja niiden toteuttamisen seurantaa varten. Kumpaakin ekologisen kestävyyden indikaattoria tulee seurata jatkuvasti vähintään samalla vakavuudella ja ohjaavalla vaikutuksella kuin tällä hetkellä esimerkiksi työllisyyskehitystä: mikäli riittävää muutosta ei havaita, on voimakkaampien toimien aika.
• Suomen kaltaisissa vauraissa ja ylikuluttavissa yhteiskunnissa Agenda 2030:sta ei tule hakea tukea talouskasvustrategialle. Talouskasvun ensisijaisuus houkuttelee lisäämään mitä tahansa tuotantoa, kulutusta ja työllisyyttä.
• Kasvustrategian sijaan tarvitaan ekologista siirtymäpolitiikkaa, jonka ensisijaisena tavoitteena on turvata inhimillisen hyvinvoinnin materiaalinen ja ekologinen perusta. Agenda 2030 tulee tulkita tässä tärkeysjärjestyksessä.

***

Kiitämme mahdollisuudesta antaa monitieteisen ympäristötutkimuksen näkökulmasta lausunto Valtioneuvoston selonteosta koskien kestävän kehityksen globaalia toimintaohjelmaa Agenda 2030.

Selonteon perustava ongelma on, että siinä ei oteta huomioon suomalaisen yhteiskunnan luonnonvarojen kulutusta riittävällä vakavuudella. Näin ekologinen kestävyys jää alisteiseksi muille kestävyystavoitteille huolimatta siitä, että sanatasolla selonteko tunnistaa sen ensisijaisuuden.

Agenda 2030:n tavoitteita ei pidä tarkastella samalla painoarvolla missä tahansa yhteiskunnallisessa tilanteessa, sillä ekologiset, taloudelliset, sosiaaliset ja poliittiset ongelmat ja haasteet vaihtelevat ympäri maailman. Tavoitteiden tärkeysjärjestystä ja kiireellisyyttä tulee siten painottaa kipeimpien haasteiden ja ongelmien mukaan.

Suomi on globaalisti katsoen ylikuluttava yhteiskunta. Myös vienti huomioiden suomalaisten luonnonvarojen kulutus on globaalisti hyvin korkealla tasolla ylittäen yli tuplasti eurooppalaisen keskitason ja ollen korkeampi kuin Kiinassa ja Yhdysvalloissa^[1]. Kuten selonteossa mainitaan (s. 70), suomalainen per capita materiaalijalanjälki on erittäin korkealla tasolla, 29 tonnia – joskaan käytettyä indikaattoria ei mainita, mikä on iso puute (ks. indikaattoreista alempana).

BIOS-tutkimusyksikkö on kartoittanut työssään tutkimuksia, joissa on arvioitu kestävän luonnonvarojen kulutuksen tasoa, ja suomalaisen kulutuksen kestäväksi tasoksi olemme arvioineet parhaaseen tietoon perustuen noin 70% nykyistä alemman. Selonteosta puuttuu tyystin tällainen systemaattinen nykytason arviointi ja tavoitetason asettaminen. Sen sijaan arvio Suomesta kestävyyden kansainvälisenä kärkenä otetaan kyseenalaistamattomaksi lähtökohdaksi (s. 9).

Suomen kaltaisissa vauraissa yhteiskunnissa Agenda 2030:n ympäristö- ja luonnonvaratavoitteille täytyy kuitenkin ehdottomasti antaa suhteellisesti suurempi painoarvo, sillä muiden kestävyystavoitteiden hyvä tila on saavutettu merkittävässä määrin suurella ympäristökuormituksella ja luonnonvarojen kulutuksella. Agenda 2030 ei siis ole neutraali asteikko, jota voidaan soveltaa samoin painotuksin minkä tahansa yhteiskunnan tarkasteluun, vaan se on työkalu globaalin kestävyyden rakentamiseksi ja kulloistenkin tärkeimpien haasteiden paikantamiseksi. Suomalaisen yhteiskunnan kestämätöntä ympäristökuormaa ei voi kuitata sillä, että tilanne on muissa tavoitteissa hyvä.

Ylipäätään kaikkia kestävän kehityksen päämääriä ei voi arvioida samalla viivalla, vaan toiset ovat perustavampia, edellytyksiä muiden toteuttamiselle. Selonteossa todetaankin: “Luonnon hyvinvointi on reunaehto ja edellytys myös ihmisten elämälle ja hyvinvoinnille.” (s. 14) Selonteossa viitataan myös kestävän kehityksen asiantuntijapaneelin näkemykseen, että luonnonvarojen kulutuksen vähentäminen on keskeinen edellytys kestävyysmuutokselle (s. 109). Kansainvälisessä tutkimuksessa on päädytty yhä uudelleen siihen näkemykseen, että yhteiskuntien ekologisen kestävyyden mittaamisessa ja seurannassa ilmastonmuutosta seuraavien indikaattorien rinnalla tarvitaan ehdottomasti kattavia luonnonvarojen kulutusta seuraavia indikaattoreita^[2]. Luonnonvarojen kulutus ei ole vain yksi kestävyyttä mittaava asia muiden joukossa, vaan se antaa olennaisen tilannekuvan yhteiskuntien ekologisten ja materiaalisten edellytysten kehityksestä. Luonnonvarojen ylikulutus kiihdyttää lukuisia muita ympäristöongelmia, esimerkiksi elonkirjon hupenemista eri saroilla.

Selonteko ei kuitenkaan heijasta näitä näkemyksiä konkreettisesti. Luonnonvarojen kulutus on läsnä kansallisen kestävän kehityksen tilan seurannassa (Luku 2) ainoastaan seurantakorin “Resurssiviisas talous ja hiilineutraali yhteiskunta” yhtenä indikaattorina (RMC)^[3], eikä koko asiaa edes mainita leipätekstin vastaavassa kohdassa (s. 10). Suomalaisten globaalisti katsoen poikkeuksellisen korkea materiaalijalanjälki todetaan, mutta kuten todettua, ilman tietoa käytetystä indikaattorista ja kansainvälistä vertailua (s. 70).

Edellä mainittu luonnonvarojen kulutusta seuraava indikaattori RMC on myös puutteellinen, sillä se ei ota huomioon suomalaisen yhteiskunnan kulutuksen “piilovirtoja” maailmalla. Tilastokeskuksen kokoamissa Luonnonvarojen kokonaiskäyttöä (TMR) koskevissa laskelmissa käy hyvin ilmi, miten suomalaisen yhteiskunnan aineenvaihdunta on voimakkaasti riippuvainen muualle maailmaan ulkoistetusta kulutuksesta ja siihen liittyvistä ympäristöongelmista^[4]. Esimerkiksi noin 90% suomalaisen ruoankulutuksen makean veden käytöstä tapahtuu maan rajojen ulkopuolella, ja yli 90% biodiversiteettivaikutuksista^[5]. Mikä tärkeintä, piilovirrat huomioiden suomalaisen yhteiskunnan luonnonvarojen kokonaiskäyttö on edelleen kasvussa, eli kehityssuunta on kestävyyspäämäärille päinvastainen^[6].

Osa tästä kulutuksesta kohdistuu muualle suomalaisten vientituotteiden muodossa, mutta viennin huomioiva kotimainen luonnonvarojen kokonaiskulutus (TMC) on joka tapauksessa hyvin korkealla ja korkeampi kuin selonteossa siteerattu materiaalijalanjälki. Suomalaisen elämäntavan ulkoistetut ympäristövaikutukset mainitaan selonteossa kuitenkin ulkoistetun vedenkulutuksen lisäksi (s. 46) vain ohimennen tietoaukkona (s. 12) kohdassa “Globaali vastuu ja johdonmukaisuus”, vaikka tämä on aivan keskeinen puute suomalaisen yhteiskunnan kestävyyden tilan tarkastelussa.

Oireellista on myös se, että seurantakorissa “Resurssiviisas talous ja hiilineutraali yhteiskunta” ei seurata yleisen kierrätysasteen kehitystä vaan Tekesin rahoitusta resurssitehokkaisiin hankkeisiin^[7]. Rahoitus kehitystyöhön ei kerro vielä siitä, seuraako hankkeista sellaista kierrätystä ja materiaalitehokkuutta, joka vie kohti luonnonvarojen kokonaiskulutuksen vähentämistä. Kattavammin mitatun luonnonvarojen kulutuksen ja kierrätysasteen kehityksen rinnakkainen seuranta antaisi huomattavasti parempaa ohjausinformaatiota. Tämä on merkittävä tietoaukko kestävän kehityksen seurannassa.

Kokoavasti: luonnonvarojen kulutus tulisi nostaa kansallisen kestävän kehityksen tilan määrittelyssä keskeiseen asemaan. Sitä on seurattava tavalla, joka ottaa kunnolla huomioon suomalaisen elämäntavan ulkoistetun kulutuksen. Kuten ilmastopäästöille, myös luonnonvarojen kulutukselle tarvitaan konkreettinen tavoitetaso ja -vuosi toimenpiteiden suunnittelua ja niiden toteuttamisen seurantaa varten. Kumpaakin keskeistä ekologisen kestävyyden indikaattoria tulisi seurata jatkuvasti vähintään samalla vakavuudella ja ohjaavalla vaikutuksella kuin tällä hetkellä esimerkiksi työllisyyskehitystä: mikäli riittävää muutosta ei havaita, on voimakkaampien toimien aika. BIOS-tutkimusyksikkö on kehittänyt tällaisen työn pohjaksi siirtymäpolitiikan kojelaudan[8].

Ilman kestävyyden perustavien ekologisten ja materiaalisten tavoitteiden systemaattista määrittelyä selonteon toistuvat viittaukset “kestävään talouskasvuun” ja “kiertotalouteen” jäävät epämääräisiksi. Tämä liittyy Agenda 2030:n tavoitteiden yleisempään problematiikkaan, sillä tavoitteissa on myös sisäistä ristiriitaisuutta – etenkin jos niitä sovelletaan edellä kuvatulla tavalla hahmottamatta tavoitteiden välisiä tärkeyseroja ja kulloistakin yhteiskunnallista tilannetta. Kuten heinäkuisessa Nature-lehden pääkirjoituksessa todettiin, kestävän kehityksen tavoitteiden (SDG) irrottaminen taloudelliseen kasvuun pohjaavista strategioista on välttämätöntä, samoin irrottautuminen sellaisista taloudellisen kehityksen mittareista, jotka eivät pysty tekemään eroa kestävän ja kestämättömän toiminnan välillä^[9].

Oireellisesti Valtioneuvoston selonteossa kuitenkin todetaan: “Perinteisten taloudellisten mittarien tukena ja rinnalla päätöksenteon valmistelun tukena hyödynnetään mittareita, jotka kuvaavat taloudellista, ekologista ja sosiaalista hyvinvointia.” (s. 18) Politiikkaohjauksen lähtökohtana BKT kuitenkin nimenomaan ohjaa arvottamaan positiivisesti kasvua millä tahansa toiminnan saralla. Ilman perustavampaa uudistustyötä rinnakkaisten mittarien rooli jää vähäiseksi, yksityiskohtia täydentäväksi mutta alisteiseksi kestävyyden määrittelyssä.

Suomen kaltaisissa vauraissa ja ylikuluttavissa yhteiskunnissa Agenda 2030:sta ei tule hakea tukea talouskasvustrategialle. Talouskasvun ensisijaisuus houkuttelee lisäämään mitä tahansa tuotantoa, kulutusta ja työllisyyttä, mikä ajaa luonnonvarojen kulutuksen kasvua entisestään. Kasvustrategian sijaan kestävän kehityksen rakentamiseen tarvitaan siirtymäpolitiikkaa^[10]. Nykyinen hallitus on todennut hallitusohjelmassaan edistävänsä ekologista jälleenrakennusta^[11]. BIOS-tutkimusyksikön lanseeraama käsite ekologinen jälleenrakennus tarkoittaa suomalaisen yhteiskunnan kriittisen tärkeää siirtymävaihetta nykyisestä kestämättömästä tilanteesta kohti yhteiskuntaa, joka pystyy turvaamaan kansalaisten monipuolisen hyvinvoinnin yhtäältä ensin hiilineutraalisti ja tulevaisuudessa hiilinegatiivisesti, mutta toisaalta myös vähentäen muuta ympäristökuormaa.

Siirtymäpolitiikka tarkoittaa pyrkimystä suunnitella yhteiskunnallisia kehityspolkuja, jossa toimet tukevat toisiaan ja kestävyyden päämäärät määritellään kiireellisyyden ja ensisijaisuuden pohjalta, ei kirjavana toimenpideluettelona. Myös Agenda 2030:n tavoitteita tulee tulkita ja asettaa tärkeysjärjestykseen Suomessa siirtymäpolitiikan näkökulmasta. Tällainen ajojärjestyksen määrittely on erityisen tärkeää pandemiakriisin aikana ja elvytystoimia silmällä pitäen^[12]. Luonnonvarojen kulutuksen vähentäminen on tässä aivan keskeinen päämäärä, ja se edellyttää koordinoitua toiminnan muutosta kaikilla sektoreilla. Taloudellista kasvua voi olla siksi joillain toiminta-alueilla, kun taas toisaalla toiminnan on vähennyttävä – nämä erottelut täytyy määritellä toimenpiteiden pohjaksi sen sijaan, että viitataan yleisluontoisesti “kestävään talouskasvuun”. Samalla työllisyydessä tapahtuu siirtymiä: yleisen työllisyysasteen sijaan on seurattava siirtymätyöllisyyttä eli tuettava ja organisoitava työtä, joka on ekologisen jälleenrakennuksen päämäärien mukaista.

Näin ollen BIOS-tutkimusyksikkö peräänkuuluttaa lausunnossaan kestävän kehityksen globaalin tavoiteohjelman kansallisten tavoitteiden uudelleenmäärittelyä ekologisen siirtymäpolitiikan mukaiseksi.

Kunnioittavasti,

BIOS-tutkimusyksikkö