Teollisuuspolitiikasta puhuminen ei ole aivan helppoa, kun paikalla on edustava joukko Euroopan unionin meppejä ja ylintä johtoa, aina Ursula von der Leyeniä ja Roberta Metsolaa myöten, sekä kansainvälinen huippuedustus tutkijoita ja järjestöjen edustajia, jotka suhtautuvat kriittisesti talouskasvuun politiikan ylimpänä tavoitteena. Karkeasti ottaen: totunnaisen politiikan suunnasta on helppoa nähdä teollisuuspolitiikan asettuvan vastoin EU:n sääntöperustaista vapaakauppalinjaa, ja kasvukritiikin suunnasta teollisuuspolitiikka näyttäytyy helposti valtion keinona lisätä taloudellista kasvua ja kilpailukykyä paikallisesti, muun maailman kustannuksella. BIOS näkee tästä huolimatta teollisuuspolitiikassa potentiaalia edistää nopeaa kestävyysmurrosta Euroopassa. Oikeastaan määrätietoinen teollisuuspolitiikka on nopean ja hallitun kestävyysmurroksen välttämätön edellytys.
BIOS-tutkijat Paavo Järvensivu ja Jussi Ahokas olivat läsnä Euroopan parlamentissa Brysselissä pidetyssä Beyond Growth -konferenssissa 15.-17. toukokuuta. Järvensivu osallistui teollisuuspolitiikka-aiheiseen paneelikeskusteluun, jonka veti Vihreiden europarlamentaarikko Ville Niinistö.
Beyond Growth 2023: avauspuheenvuorot, vuorossa Euroopan parlamentin puhemies Roberta Metsola, (c) Euroopan unioni 2023
Teollisuuspolitiikka on teollisuuden ja muidenkin toimialojen yhteiskehittämistä julkisen vallan ohjauksessa. Teollisuuspolitiikkaa harjoittava valtio tai valtioliitto osoittaa suuntaa teollisuuden uudistumiselle sekä huolehtii, että tarvittavat toimijat löytävät toisensa, tietoa ja osaamista on tarjolla riittävästi, infrastruktuuri ja resurssit ovat kohdillaan ja rahoitusolosuhteet ovat suotuisat. Tarvittaessa valtio myös työllistää ja investoi itse. Historiallisesti teollisuuspolitiikka on ollut voimakkainta muutaman vuosikymmenen ajan toisen maailmansodan jälkeen. Suomessa tämä oli jälleenrakennuksen ja nopean teollistumisen aikaa, jolloin luotiin myös hyvinvointivaltion instituutiot ja muut perusedellytykset.
Voisi sanoa, että Euroopan unionissa teollisuuspolitiikka on ollut pannassa 1980-luvulta lähtien. EU keskittyi luomaan pelisääntöjä kilpailullisille markkinoille. Tärkeitä työkaluja olivat kilpailulainsäädäntö ja valtiontukien rajoittaminen. Valtion aktiivista puutuntaa markkinoiden toimintaan – sen jälkeen kun markkinat ja niiden säännöt on valtion toimesta luotu – pyrittiin merkittävästi vähentämään. Tämä oli linjassa laajempien globaaleja markkinoita avaavien poliittisten virtausten kanssa.
Kuitenkin 2010-luvulla ja kiihtyvästi aivan viime vuosina Euroopan unionissa on otettu valtavia harppauksia kohti uutta teollisuuspolitiikkaa (lue lisää: Di Carlo & Schmitz 2023). Taustalla on ennen kaikkea huoli Euroopan jäämisestä puristuksiin geopolitiikan melskeissä. Kiina on ottanut tuotantoketjut haltuun ja mennyt monin paikoin ohi myös teknologisessa osaamisessa, Yhdysvallat tukee omaa teollisuuttaan massiivisilla tukipaketeilla, ja Venäjä hajottaa entisiä asetelmia ja suhteita väkivalloin. EU on herännyt todellisuuteen, jossa se kokee välttämättömäksi tukea teollista osaamistaan ja resurssien hallintaa.
Von der Leyenin aikakaudella teollisuuspolitiikkaa pyritään parhaan mukaan sitomaan Euroopan Green Dealin “digivihreisiin” tavoitteisiin. Green Deal on puutteistaan huolimatta ollut selvästi se ylin kokonaislinjaus, joka on ohjannut Eurooppaa johdonmukaisesti kohti ilmasto- ja ympäristötavoitteita. Suomessakin on monin paikoin yllätytty sen tiukkuudesta: ei ole voitu tuudittautua siihen harhaiseen ajatukseen, että meillä teollisuus olisi aina vihreämpää kuin muualla, joten meitä vaatimukset eivät niin kosketa.
Mitään perussopimuksia EU:ssa ei ole avattu ja solmittu uudestaan. Teollisuuspolitiikan mahdollistajaksi on nostettu uinuvana pitkään sopimuksissa mukana ollut IPCEI-säädös (important project of common European interest). Se antaa valtioille mahdollisuuden joustaa kilpailu- ja valtiontukisäännöistä, kunhan kysymys on Euroopan yhteisistä tärkeistä projekteista. Samaan suuntaan on kuljettu suhteessa EU:n talouspolitiikan sääntöihin, joita on tulkittu luovasti erityisesti koronapandemian aikana sekä Venäjän hyökättyä Ukrainaan mutta esimerkiksi rahapolitiikan osalta myös jo 2010-luvulla globaalin finanssikriisin jälkeen.
***
Tässä ajassa teollisuuspolitiikkaa on ajateltava erityisesti suhteessa kestävyysmurrokseen. Luonnontieteiden kansainvälinen konsensusnäkemys on, että maailman tärkeimmissä talouksissa on saavutettu vaarallisen vähän edistysaskelia. Näin on myös Euroopassa: ilmastopäästöjä on vähennettävä radikaalisti nopeammin kuin mihin on kyetty tähän mennessä, hiilinieluja on lisättävä, luonnon monimuotoisuutta on turvattava ja luonnonvarojen käyttöä on uudistettava ja vähennettävä kestävälle tasolle. Muuten ihmiselämän edellytykset planeetallamme heikkenevät laajoilla alueilla sietämättömiksi ja kaikkialla hyvin epävakaiksi.
Tästä juontuu Beyond Growth -konferenssissa koettu korkeajännite: luonnontieteet huutavat, että tehkää kaikkenne, ja poliittinen realismi toteaa alistuneesti, että valitettavasti meidän kaikkemme ei nyt ole tämän enempää. Euroopan Green Deal ei ole ansioistaan huolimatta sanottavasti kyennyt muuttamaan tätä asetelmaa. Niinpä eri alojen tutkijat ja järjestöjen edustavat haastoivat konferenssissa tätä poliittista realismia, niin kuin he tekevät tietysti kaiken aikaa kaikkialla muuallakin.
Mitä nopeaa kestävyysmurrosta peräänkuuluttavat tutkijat – siis he, jotka ovat linjassa luonnontieteiden konsensusnäkemyksen kanssa – tarjoavat ratkaisuksi? He ohjaavat huomion ihmisten jokapäiväistä elämää kannattelevien sosioteknisten järjestelmien (energia, liikenne, ruoka, kaupungit) uudistamiseen. Konferenssissa usein kuultu sanapari tässä yhteydessä oli tehokkuus ja kohtuus (efficiency & sufficiency).
Tehokkuus viittaa energia- ja materiaalitehokkuuteen. Tiedetään, että esimerkiksi sähköautot ovat huomattavasti polttomoottoriautoja energiatehokkaampia. Kohtuus taas kuvaa sitä, että ihmisillä on nyt ja tulevaisuudessa edellytykset hyvän elämän kannalta tärkeiden tarpeiden riittävälle tyydyttämiselle. Kohtuusnäkökulma tarkastelee sekä kysymystä “mikä riittää” että miten tämä riittävä tuotetaan kaikkien saataville. Kun nämä näkökulmat yhdistetään, tullaan pohtineeksi, mitä on tarpeenmukainen liikkuminen ja miten se voidaan toteuttaa tehokkaasti. Eli minkälainen liikennejärjestelmä on sellainen, joka mahdollistaa hyvän ja riittävän liikkumisen aiheuttamatta liikaa kuormitusta luonnolle, ja miten se rakennetaan olemassa olevista lähtökohdista käsin.
Näemme teollisuuspolitiikan oleellisena osana tällaista sosioteknisten järjestelmien uudistamista. Ensinnäkin uudistaminen on selvästi teollista toimintaa: kevyen liikenteen väylien rakentaminen, sähköinen julkinen liikenne, jäljelle jäävän yksityisen liikenteen sähköistäminen, digitaaliset palvelut ja niihin tarvittavat välineet, ja kaiken tämän taustalla olevat teknologia-, energia- ja materiaalituotanto- ja käyttöketjut. Toiseksi järjestelmien uudistaminen vaatii todella paljon tutkimusta, koulutusta, innovaatioita ja investointeja (todettakoon varmuuden vuoksi, että myös degrowth-tutkijat painottivat moneen otteeseen konferenssissa juuri tämänkaltaisia “massiivisia investointeja” tehokkuuteen ja kohtuuteen). Kolmanneksi sellaisesta energia- ja materiaali-intensiivisestä taloudellisesta toiminnasta, joka ei osallistu järjestelmien tarkoituksenmukaiseen uudistamiseen, on luovuttava. Tähän on kaksi syytä: vähennetään siitä kokonaisaktiviteetin määrää, jonka on käytävä muodonmuutos ollakseen kestävää, ja voidaan siirtää siihen varatut resurssit, mukaan lukien työntekijät, välttämättömään uudistustyöhön.
Teollisuuspolitiikan tehtävänä on koordinoida ja vauhdittaa tätä mittavaa ja monimutkaista prosessia. Yritysten ja työntekijöiden näkökulmasta teollisuuspolitiikka vähentää epävarmuutta: kyetään näkemään realistiset tulevaisuuspolut, uskalletaan innovoida ja investoida, uskalletaan (uudelleen)kouluttautua, uskalletaan ottaa vastaan töitä, jotka rakentavat kestävää tulevaisuutta. Teollisuuspolitiikka tekee – nyt heti, ei joskus hamassa tulevaisuudessa – yksityisten toimijoiden näkökulmasta ymmärrettäväksi ja taloudellisesti kannattavaksi sen liiketoiminnan ja työn, jota tarvitsemme sosioteknisten järjestelmien uudistamiseksi.
***
Tässä ajassa eurooppalainen teollisuuspolitiikka kohtaa ainakin kaksi isoa vastakysymystä: Miten voidaan varmistaa, että se todella tukee kestävyysmurrosta? Miten varmistetaan, ettei se lipsahda perinteiseksi mikä-vaan-kelpaa kasvupolitiikaksi, läntiseksi protektionismiksi tai silkaksi kaivannaiskolonialismiksi? Pienten EU-jäsenmaiden kuten Suomen näkökulmasta vastassa on lisäkysymys: Miten varmistetaan, että eurooppalainen teollisuuspolitiikka kohtelee jäsenmaita reilusti?
Konferenssin paneelikeskustelussa BIOS:n valitsema näkökulma oli tiedontuotannollinen. Käsittelemme sitä seuraavaksi, ja palaamme vallankäytön kysymyksiin sen jälkeen.
Lähtökohtaisesti on huomattava yksi iso ero kilpailullisten markkinoiden edistämisen ja teollisuuspolitiikan välillä. Edellisessä suunnitellaan yksinomaan markkinasääntöjä ja jälkimmäisessä markkinasääntöjen lisäksi teollisuuden konkreettisia tulevaisuuspolkuja. Otetaan esimerkiksi vetytalous, nyt kun siitä niin paljon puhutaan. Teollisuuspolitiikan tekeminen vaatii, että julkinen valta ymmärtää, ja demokratiassa riittävän laajasti myös kansalaiset ymmärtävät, vetytalouden perustekijät ja linjavaihtoehdot. Panostetaanko Suomessa niin sanotun vihreän vedyn jalostamiseen lannoitteiksi ja muiksi tärkeiksi raaka-aineiksi vai pyritäänkö isossa mittakaavassa vedyn vientiin sellaisenaan? Nähdäänkö sillä oleellista roolia liikennejärjestelmien uudistamisessa? Riittävätkö Suomelle ulkomaiset investoinnit vihreään siirtymään vai tavoittelemmeko tosissamme kotimaista osaamista ja pääomia?
Väitämme, että jotta tämänkaltaisiin kysymyksiin voidaan mielekkäästi vastata, tarvitaan jatkuvaa monialaista ja riippumatonta tilannekuvan päivittämistä. Kutsumme tätä tiedevetoiseksi suunnitteluksi. Se yhdistää tyypillisesti erillään sijaitsevat tietoalueet kuten ekologiset reunaehdot, käytettävissä olevat materiaaliset resurssit, infrastruktuurin, sosiaaliset käytännöt, teknologiset kehityspolut sekä geopolitiikan ja kansainvälisen kaupan kehityksen. Se myös tasapainottelee erilaisten rationaliteettien kuten ekologisen resilienssin, taloudellisen kilpailukyvyn, geopoliittisen turvallisuuden ja inhimillisen hyvinvoinnin välillä. Lisäksi kun teollisuuspolitiikan tavoitteena on edellä kuvatusti hyvään elämään riittävien edellytysten rakentaminen, korostuu inhimillinen, sosiaalinen ja kulttuurinen näkökulma: riittävyyden ja hyvän elämän kaltaiset kysymykset eivät hahmotu vain teknisistä viitekehyksistä käsin. Tämän kaiken pohjalta tiedevetoinen suunnittelu hahmottelee sellaisia realistisia ja houkuttelevia tulevaisuuspolkuja, jotka toteuttavat nopean kestävyysmurroksen.
Tiedevetoinen suunnittelu siis muodostaa kuvan tarvittavista sosioteknisten järjestelmien muutoksista. Se hahmottaa teollisuuspolitiikan sisällön, joka on linjassa kestävyysmurroksen kanssa ja kohtelee eri toimijoita reilusti EU:n sisällä ja sen puolella. Suunnittelua tarvitaan, mutta paras mahdollinen tieto ei vielä varmista, että sitä käytetään oikein. Jäsenmailta ja EU:lta on vaadittava, että ne sitoutuvat parhaaseen monialaiseen tieteelliseen tietoon teollisuuspolitiikkaa toteuttaessaan. Käytännössä tämä vaatimus jää kansalaisyhteiskunnan tehtäväksi. Ilmeinen vastavoima poliittisen paineen luomisessa tulee vakiintuneiden teollisuudenalojen suunnalta. Niiltä, jotka vaativat, että ruoan, energian, kemikaalien, autojen tai vaikkapa sellun tuotannossa ei tule tehdä merkittäviä muutoksia, tai ainakaan liian nopeasti. Että me emme ainakaan tee ensimmäisenä.
Toinen merkittävä poliittinen vastavoima tulee nationalistisesta suunnasta. Siltä suunnalta pyritään uskottelemaan, että muilla ei ole niin väliä, kunhan me pärjäämme. Tässä ei tietysti ole edes instrumentaalisesta näkökulmasta mitään järkeä: ilmasto- ja ympäristökatastrofien aikakaudella mitkään muurit eivät pidättele. Ilmastonmuutosta ja luontokatoa on ehkäistävä kaikkialla, ja tehokkainta se on hyvässä yhteistyössä, luonnonvaroja ja osaamista oikeudenmukaisesti jakaen. Nyt kun geopoliittinen tilanne on epävarma ja edelleen kiristyvä, Euroopan kannalta realistinen johtopäätös on luoda ja ylläpitää hyviä kumppanuussuhteita kaikkialle mihin se on mahdollista, ja erityistä huomiota tarvitaan kehittyvien maiden suuntaan.
Kansallisen ja eurooppalaisen teollisuuspolitiikan on tuettava toisiaan ja edettävä rinnakkain. Myös tässä tiedevetoinen suunnittelu on tärkeässä osassa. On katsottava realistisesti, mitkä ovat mielekkäitä teollisia kehityspolkuja ja mitkä ovat niiden roolit missäkin päin Eurooppaa. Tähän vaikuttavat maantieteelliset erityispiirteet, luonnonvarat, peritty teollinen rakenne ja niin edelleen. Uusiutuvan energian lisääntyvä tuotanto ja käyttö vain korostaa materiaalisia kohtalonyhteyksiä ja alueiden erityispiirteitä. Tässä mielessä tiedevetoinen suunnittelu osaltaan tukee sitä, että EU:n teollisuuspolitiikka ei ole vain isojen jäsenmaiden show.
***
Raha- ja finanssipolitiikan säännökset määrittävät kestävyysmurroksen edellytyksiä EU:ssa ja sen jäsenmaissa. Suomen kenties tärkein huoli EU:n teollisuuspolitiikan suhteen on ollut ihan oikeutetustikin se, että isot jäsenmaat, etenkin Saksa ja Ranska, voivat tukea kotimaista teollisuuttaan aivan toisessa mittakaavassa kuin pienemmät maat. Eli Suomen teollisuuden odotetaan kärsivän, jos kilpailu- ja valtiontukisäädöksiä höllennetään teollisuuspolitiikan nimissä.
Euroopan komissio on ehdottanut suvereniteettirahastoa, jonkinlaista EU:n yhteistä rahastoa, yhdeksi keinoksi tasapainottaa teollisuuspolitiikkaan liittyviä julkisen rahoituksen edellytyksiä jäsenmaiden kesken. Vaikka esityksen yksityiskohdat (mistä rahat, miten niiden käytöstä päätetään) eivät ole selvillä, Suomi on pitkään määrätietoisesti vastustanut kaikkia tämänsuuntaisia esityksiä.
On hyvin todennäköistä, että nyt kun myös Saksa on sen takana, EU:n teollisuuspolitiikka etenee vauhdilla. Jos näin on, Suomen tulisi tehdä kaikkensa sen eteen, että teollisuuspolitiikka todella edistää kestävyysmurrosta ja että se kohtelee jäsenmaita reilusti. Lisäksi on huolehdittava, että teollisuuspolitiikassa löydetään globaalisti oikeudenmukainen ja kestävyysmurrosta nopeuttava geopoliittinen linja eteenpäin. Käytännössä tämä tarkoittaa pragmaattista, monenvälistä ja pitkäkestoista neuvottelukykyä – paradigmaattiset linjaukset neutraaleista kilpailullisista markkinoista ja julkisen rahoituksen markkinakurista eivät vie eteenpäin.
Voimme aloittaa sen myöntämisestä, että todellisuus on aina juhlapuheita sotkuisempi. Valtiollista teollisuuspolitiikkaa on harjoitettu meillä ja muualla koko ajan, mutta sitä on tehty 1980-luvulta näihin päiviin asti epäsuorasti (vrt. nykyinen “teollisuuden sähköistämistuki”) ja julkiselta keskustelulta pitkälti piilossa. Nyt kun kestävyystavoitteiden mukainen järjestelmien ja teollisuuden uudistuminen tarkoittaa lähes kaikilla toimialoilla syviä, nopeita ja toisiinsa kytkeytyviä murroksia, teollisuuspolitiikka on tuotava demokratian päivänvaloon. Teollisuuspolitiikan on nojattava monialaiseen tieteelliseen tietoon ja se on alistettava jatkuvalle tieteelliselle ja julkiselle kritiikille.