BIOS

Keskiviikkona (2.11.2022) julkaistiin valtiovarainministeriön budjettipäällikön Mika Niemelän johtaman työryhmän raportti julkisen talouden ohjauksesta ja sen uudistamisesta. Kyseessä on kassanhoitajaministeriön virallinen puheenvuoro viime aikoina sekä kansallisesti että EU-tasolla velloneeseen keskusteluun siitä, millä tavalla tässä ajassa pitäisi julkista taloutta ohjata.

Koronapandemian talouspolitiikalle aiheuttama shokki on tietysti toiminut tämän keskustelun innoittajana. Kun taloudet jouduttiin laittamaan kiinni epidemian hallitsemiseksi, ottivat hallitukset ympäri maailmaa kansantalouden perusrakenteet kannateltavakseen. Tässä yhteydessä aiemmin käytössä olleet julkisen taloudenpidon säännöt laitettiin pitkälti jäähylle. Näin tehtiin sekä EU:ssa että kansallisvaltioissa Suomi mukaan lukien. Meillä hallituskauden menosäännöstä poikettiin koronaelvytyksessä ja vielä uudestaan keväällä 2022, kun Venäjä aloitti hyökkäyssodan Ukrainassa.

Ajatus on ollut, että jossain vaiheessa poikkeusajat kuitenkin väistyvät, jolloin taas talouspoliittiset säännöt palaavat. Viimeaikaiset kokemukset vakavista kriiseistä ja globaalin finanssikriisin sekä eurokriisiin jälkeinen pitkä hitaan kasvun ja korkean työttömyyden kausi ovat kuitenkin saaneet päätöksentekijät ja virkahenkilöt vakavasti miettimään, millaisessa muodossa säännöt tulisi palauttaa käyttöön. Ja juuri tätä valtiovarainministeriön avauskin pohtii.

Valtiovarainministeriön avaus ja sen suora kritiikki

Valtionvarainministeriön selvitys Julkisen talouden ohjauksen kehittäminen liitteineen on varsin perusteellinen viranomaisjulkaisu, jossa ministeriön kannat on selkeästi esitetty ja myös kattavasti perusteltu. Ministeriö on nähnyt vaivaa ja tehnyt huolellista työtä oman argumenttinsa muodostamisessa. Julkisen keskustelun näkökulmasta vastaavia ajankohtaisia avauksia ministeriöiltä näkisi mielellään useamminkin.

Yli 200 sivun raporttiin mahtuu monenlaisia julkisen talouden hallintaan ja ohjaukseen liittyviä yksityiskohtia, joiden kaikkien käsittely tässä tekstissä on mahdotonta. Sen sijaan esitämmekin seuraavaksi mielestämme keskeisimmät hieman yleisemmät kohdat valtiovarainministeriön ehdotuksesta. Toivomme, että niistä muodostuva kuva esittää ministeriön tahtotilan keskustelun kannalta riittävällä tarkkuudella ja ennen kaikkea oikein.

Valtiovarainministeriön ehdotus tiivistyy seuraaviin kohtiin:

• Finanssipolitiikan sääntöperusteisuudesta tulee pitää kiinni jatkossakin. Sääntöihin nojaava finanssipolitiikka tuo talouspolitiikkaan vakautta ja ennustettavuutta eikä mahdollista mahdollisesti epävakautta synnyttäviä poliittisia irtiottoja.
• Sääntöjen tulee kuitenkin olla siinä määrin joustavia, että poliittiselle päätöksentekojärjestelmälle jää liikkumavaraa yhteiskuntapolitiikan toteuttamisessa.
• Sääntöjen tulee olla riittävän yksinkertaisia.
• Valtion olemassa oleva kehysjärjestelmä on hyvä lähtökohta myös tulevaisuuden julkisen talouden ohjaukselle.
• Kehysjärjestelmän kirjaamista lakiin velvoittavana (vrt. julkisen talouden kestävyyden ylisukupolvinen turvaaminen) tulee pohtia, mutta toistaiseksi voidaan jatkaa niin, että kehykset ja niiden noudattaminen perustuvat poliittiseen sopimukseen.
• Vaalikautinen kehysjärjestelmä pitää rakentaa meno- ja tasapainosäännön varaan. Tulosääntöä ei tule ottaa käyttöön. Julkisen sektorin investointimenot sisältyisivät menosääntöön eikä erillistä investointikehystä tarvita.
• Tulevalla vaalikaudella talouspolitiikan lähtökohdaksi tulee ottaa velkakestävyys eli kestäväksi ajateltu julkisen velkasuhteen kehitys pidemmällä aikavälillä. Hallitusohjelmassa julkisen talouden rahoitusasemalle asetettaisiin nimellinen tavoite vaalikauden yli.
• Rahoitusasematavoitteen saavuttamiseksi asetetaan euromääräinen toimenpidekokonaisuus, johon hallitus vahvasti sitoutuu. Euromääräisestä tavoitteesta pidettäisiin kiinni suhdanteista riippumatta.
• Rahoitusasematavoitteen saavuttamista tarkasteltaisiin puoliväliriihessä, ja jos tavoitteesta oltaisiin jäämässä, uusista toimenpiteistä voitaisiin sopia poliittisesti tässä yhteydessä.
• Myös jatkossa kehysjärjestelmään määriteltäisiin poikkeusmekanismi, joka mahdollistaa finanssipoliittisen reaktion merkittävissä taloudellisissa kriiseissä. Mekanismiin turvauduttaisiin vain erittäin vaikeissa olosuhteissa, jotka määritellään hallitusohjelmassa viitteellisesti. Valtiovarainministeriön kansantalousosasto (riippumaton taho) vastaisi poikkeusmekanismin aktivoinnin pohjaehdotuksesta, josta talouspoliittinen ministerivaliokunta linjaisi tarkemmin ennen valtioneuvoston käsittelyä.
• Valtion sektorin lisäksi pyrittäisiin välillisesti ohjaamaan maakunta- ja kuntataloutta niin, että julkiselle taloudelle asetettu rahoitusasematavoite saavutetaan.
• EU-lainsäädännöstä ja kansallisesta lainsäädännöstä nousevat reunaehdot julkisen talouden ohjaukselle huomioidaan ohjauksen tavoitteenasettelussa.

Kuten näistä kohdista käy ilmi, ei valtiovarainministeriö pyri keksimään ehdotuksellaan julkisen talouden ohjauksen pyörää kokonaan uudestaan, vaan se nojaa monilta osin jo tuttuihin ja olemassa oleviin käytäntöihin. Käytännössä ehdotus onkin enemmän täsmentävä, joissain kohdin teknisesti pidemmälle kurottava ja joiltain osin talouspolitiikan valtasuhteita muuttamaan pyrkivä. Toki ministeriö pyrkii myös vaivihkaisesti määrittämään seuraavan hallituskauden talouspolitiikan reunaehdot velkakestävyyden vaalimisen kautta – palaamme tähän kirjoituksemme lopuksi.

Viimeaikaisen finanssipolitiikan ja laajemmin talouspolitiikan sääntöihin sekä julkisen talouden ohjaukseen liittyvän keskustelun pohjalta on helppo paikantaa erityisiä kohtia, joista valtiovarainministeriön ehdotus varmasti kerää kritiikkiä. Näihin kysymyksiin liittyy nimittäin välttämättä vaikeita valintoja, joita ei voi ratkaista kuin päättämällä suuntaan tai toiseen. Siinä mielessä teknisiltäkin näyttävät julkisen talouden ohjauksen kysymykset ovat varsin poliittisia. Mitä enemmän valinnat vaikuttavat laajemman yhteiskuntapolitiikan harjoittamisen edellytyksiin ja rajoitteisiin, sitä enemmän valta-aspekteja niihin liittyy.

Jo ministeriön järjestämässä julkistamistilaisuuden paneelista nousi suoraa kritiikkiä ehdotusta kohtaan. Esimerkiksi STTK:n pääekonomisti Patrizio Lainà, joka keskittyi kommentoinnissaan ennen kaikkea kehysjärjestelmään, olisi halunnut jonkinlaisen tulokehyksen mukaan tähän kokonaisuuteen. Tämä tekisi Lainàn mukaan kehysohjauksesta symmetrisempää, nostaisi meno- ja tulo-ohjauksen samalle viivalle sekä estäisi erilaisten ”verohäkkyröiden” käytön menokehysten kiertämisessä. Lainà ei hyväksynyt valtiovarainministeriön perustelua, jonka mukaan verotulojen ennakoimattomuus estää tulosäännön käytön. Ennakoimattomuutta ei nimittäin nähty raportissa ongelmana hyvinvointialueiden sote-rahoituksen kehyssäätelyssä.

PTT:n toimitusjohtaja Markus Lahtinen piti ehdotusta pääpiirteissään hyvänä mutta epäili sen kuitenkin asettavan erityisesti taantumaolosuhteissa liikaa rajoitteita poliittisille päättäjille. Lahtinen ajatteli selvästi tilannetta, jossa taloutta kohtaa syvä taantuma, joka ei vielä kuitenkaan laukaise kriisimekanismia. Silloin aiemmin asetetuista euromääräisistä sopeutustavoitteista kiinni pitäminen johtaa välttämättä myötäsykliseen eli taantumaa syventävään finanssipolitiikan linjaan. Lahtinen huomautti myös, että valtiovarainministeriön kansantalousosaston rooli poikkeusmekanismin aktivoitumisen valmistelussa ei välttämättä kuulosta kovin hyvältä, vaan aiheuttaa tarpeetonta kitkaa valmistelevan ministeriön ja poliittisen päätöksentekojärjestelmän välille.

Keskustelussa ja yleisökysymyksissä nousi esiin myös velkakestävyysohjelma ja sen toimeenpano. Kuten valtiovarainministeriön julkaisussakin on tiedostettu, tällaisen euromääräisen sopeutustavoitteen hallinta voi olla erittäin vaikeaa, koska niin monet siihen vaikuttavat dynamiikat voivat jo muutamassa vuodessa muuttua merkittävästi. Jos esimerkiksi globaali suhdannetilanne muuttuu merkittävästi, voivat tavoitteet olla jopa naurettavan helposti saavutettavissa tai sitten eivät lainkaan saavutettavissa. Tästä näkökulmasta sitovaksi tarkoitetut tavoitteet voivatkin syödä julkisen talouden ohjauksen uskottavuutta, jos niitä heiluttaa jokin muu kuin varsinainen päätösperäinen talouspolitiikka. Samaa ongelmaa nähtiin myös hyvinvointialueiden menosääntelyn puolella.

ETLA:n tutkija Päivi Puonti otti paneelikeskustelussa hyvin kiinni siitä, että kehysjärjestelmän kirjaaminen velvoittavana lakiin tuskin tekee siitä yhtään paremmin toimivaa. Valtiovarainministeriön flirttailu tähän suuntaan ei saanut muutoinkaan vastakaikua paneelissa. Puonti huomautti myös, että on syytä katsoa maltilla, mitä EU:n talouspolitiikan sääntöjen uudistuksesta tulee ulos lähitulevaisuudessa. On tärkeää, että kansallinen talouspolitiikan ohjaus on jatkossa sopusoinnussa EU-tason ohjauksen kanssa.

Paneelin kritiikkien lisäksi keskustelua todennäköisesti tulee herättämään myös investointien kohtelu kehysjärjestelmässä. Tästä on nimenomaan EU-tasolla käyty paljon keskustelua. Kun viime vuosina on nähty, että yllättäviä investointi- ja menotarpeita voi tulla, eri Euroopan valtioissa on haluttu hakea joustavuutta niiden toteuttamiseen johdonmukaisen julkisen talouden ohjausjärjestelmän sisällä.

Valtiovarainministeriön kanta, jonka mukaan erillistä investointikehystä (ja ehkä väljempää sellaista) ei tarvita, on ymmärrettävä, koska pelätään, että kehykseen valuisi poliittisilla päätöksillä menovarauksia, jotka eivät varsinaisen juoksevan menokehyksen sisään mahdu. Kuitenkin voidaan vastaavasti kysyä, jääkö joitain investointivarauksia tekemättä sen vuoksi, että juoksevaa menokehystä ei niiden vuoksi haluta hallituskauden ajaksi kasvattaa merkittävästi. Siksi investointikehyksellä voisikin olla tärkeä rooli julkisen talouden ohjauksessa varsinkin tilanteessa, jossa julkisten investointien tarve yhteiskunnassa on suuri. Suomessa merkittäviä investointeja kaipaavia kohteita ovat esimerkiksi energiajärjestelmä, luontokadon pysäyttäminen, koulutus ja hoiva.

Valtiovarainministeriön avauksen laajempi kritiikki: toimintaympäristön analyysi on puutteellinen

Nähdäksemme laajempi ongelma valtiovarainministeriön ehdotuksessa on, että se ei ole riittävästi kiinni tämänhetkisessä yhteiskunnallisessa tilanteessa eli toimintaympäristön analyysi jää kovin puutteelliseksi. Kun julkaisua lukee, jää väistämättä sellainen kuva, etteivät esimerkiksi hitaasti kiiruhtava ekologinen kriisi, Euroopan geopoliittinen tilanne tai tällä hetkellä Eurooppaa akuutisti koetteleva energiakriisi ole vaikuttaneet siinä esitettyyn näkemykseen julkisen talouden ohjauksesta oikeastaan mitenkään.

Tausta-ajatuksena tuntuu olevan, että Suomessa, Euroopassa ja maailmassa ollaan pian palaamassa tilanteeseen, jossa viime vuosina kohdatut yhteiskunnalliset ja ekologiset haasteet väistävät. Sitten keskeiseksi kysymykseksi nousee jälleen BKT:n kasvun vaaliminen vanhoilla tai hitaasti paremmiksi muuttuvilla teknologisilla rakenteilla, samalla kun huonommaksi muuttuva väestörakenne tuottaa talous- ja yhteiskuntapolitiikalle harmaita hiuksia.

Valitettavasti yhteiskunnallinen tilanne ja tulevaisuuskuva ei kuitenkaan ole näin ruusuinen. Kuten BIOS-tutkimusyksikön monissa viimeaikaisissa kirjoituksissa on huomautettu, elämme monikriisin aikaa. Se tarkoittaa käytännössä, että hitaat ja nopeat kriisit ovat keskuudessamme koko ajan. Toiset väistävät, uusia syntyy ja kriisit kietoutuvat toisiinsa tavalla, joka tekee niiden hallinnasta ja niiden vaikutusten pehmentämisestä erittäin haastavaa. Voidaan sanoa, että uusi normaali globaalin koronapandemian jälkeen on, että mitään normaalia (pitkään pysyvää ja vakaata) ei enää ole.

Tällaisissa olosuhteissa yhteiskunnalliset ohjausmallit, kuten julkisen talouden ohjaus, joutuvat myös uudenlaisen haasteen eteen. Kun esimerkiksi tällä hetkellä Eurooppaa ja Suomea kohtaa energiapula eli meillä on käytössämme liian vähän yhteiskunnan perustoimintojenkin kannalta keskeistä resurssia, on sillä väistämättä mittavia taloudellis-yhteiskunnallisia seurauksia. Jos näitä ei tunnisteta ja hyväksytä julkisen talouden ohjauksen lähtökohdiksi, on ohjaus väistämättä tuuliajolla.

Samanlainen dynamiikka voidaan pidemmällä aikavälillä löytää julkisen talouden ohjauksen suhteesta ilmastonmuutokseen, luontokatoon, luonnon resurssien käyttöön, geopoliittisiin murroksiin mutta myös yhteiskunnallisessa resilienssissä tapahtuviin muutoksiin. Mikäli nämä sivuutetaan ja suljetaan täysin tulevaisuuden julkisen talouden ohjauksen kehittämisen ulkopuolelle, voimme tuskin saada tehokkaasti toimivaa ohjausmallia avuksemme tulevaisuuden suurten haasteiden ratkaisemiseksi. Toisin sanoen väärän tilannekuvan perusteella julkisen talouden ohjaus olisi rakennettu ratkaisemaan ongelmia, jotka eivät tulevaisuudessa ole ongelmista päällimmäisiä.

Jo nyt julkisen talouden ohjauksessa pitäisikin ottaa tämän hetken ja tulevaisuuden ekologiset ja yhteiskunnalliset reunaehdot vakavasti. On tehtävä vakava toimintaympäristöanalyysi ja kohdattava luonnontieteiden sekä yhteiskuntatieteiden välittämä kuva tulevaisuuden haasteista sellaisena kuin se on. Tämän jälkeen julkisen talouden ohjaukseen on löydettävä rakenne ja työkalut, joiden kautta noihin haasteisiin aidosti pystytään vastaamaan. Välttämättä isoja muutoksia perusrakenteisiin ei silloinkaan tarvitse tehdä, ja monet tarvittavat työkalut ovat jo nyt olemassa. Ne vain pitää järjestää oikein, jotta tarvittavan yhteiskuntapolitiikan edellytykset jatkossa turvataan.

Johtopäätökset

Valtiovarainministeriön huolellisesti perusteltu avaus julkisen talouden ohjauksen kehittämiseksi on siinä mielessä tärkeä, että se avaa valtiovarainministeriön toimintaa ohjaavaa ajattelua ja mahdollistaa jäsentyneen yhteiskunnallisen keskustelun aiheen ympärillä.

Samalla on huomioitava, että valtiovarainministeriö pyrkii avauksellaan vakiinnuttamaan velkakestävyyden eduskuntavaalikeskustelun kuumaksi ytimeksi ja seuraavan hallituskauden talouspolitiikan kovaksi reunaehdoksi. Kuitenkin julkisen talouden velkaantuminen on nähtävä vain yhtenä riskitekijänä muiden riskien joukossa, jotta Suomi voi toteuttaa ekologisen siirtymän eli uudistaa yhteiskunnallisen aineenvaihduntansa, huolehtia kansalaisten osaamisesta ja hyvinvoinnista sekä reagoida päättäväisesti akuutteihin maailmantilanteen muutoksiin. Julkisen sektorin velkaantuminen (samassa luokassa verrokkimaihin nähden) on nähdäksemme pienempi riski kuin esimerkiksi se, että kansalaisten koettu hyvinvointi laskee merkittävästi ja menetämme yhteiskunnallisen eheyden tai se, että emme pysty uudistamaan teollista rakennettamme ekologisten reunaehtojen mukaisesti.

Niin kauan kun luonnonvaroja ja materiaalisia oloja käsitellään erillään rahavaroista, vähintään yhtä suurella vakavuudella kuin valtiovarainministeriön avaukseen on suhtauduttava esimerkiksi ympäristöministeriön esiin tuomiin talouden ohjauksen reunaehtoihin. Jatkossa on tietysti voimakkaasti pyrittävä siihen, että tällaista erillisyyttä ei enää ole, vaan julkisen talouden ohjaus ja talouspolitiikka ylipäänsä on synkroonissa muiden politiikkatavoitteiden kanssa.

BIOS-tutkimusyksikkö on ehdottanut tiedevetoisen suunnittelun vahvistamista ekologisen siirtymän edellytysten parantamiseksi. Tiedevetoinen suunnittelu tuo näkyväksi (mm. ekologisesti) mahdolliset ja (mm. taloudellisesti) houkuttelevat teollisen murroksen polut Suomessa. Ehdotuksemme pyrkii nimenomaan liittämään yhteen eri politiikkatavoitteet aikamme suurten haasteiden kukistamiseksi. Emme saa Suomessa kehittää julkisen talouden ohjausta niin, että käytännössä poissuljemme mahdollisuuden ekologisen siirtymän vaatimaan määrätietoiseen innovaatio- ja teollisuuspolitiikkaan.

Valtiovarainministeriötä ei voida ohittaa uudenlaista yhteiskuntapolitiikan suunnittelua luotaessa. Ministeriön tai ainakin eri ministeriöiden muodostaman kokonaisuuden on kuitenkin laajennettava katsettaan vanhojen julkisen talouden totuuksien ulkopuolelle, jotta rakentava keskustelu voi jatkua. Kuten sanottua, parempi toimintaympäristön analyysi voi auttaa valtiovarainministeriötä eteenpäin, näkemään julkisen talouden ohjaukseen juuri nyt monikriisissä kohdistuvat vaatimukset.