BIOS

Rauman sellutehdas. Kuva: Wikimedia Commons

Luvitus on tärkeimpiä oikeudellisia keinoja hallita yksityisten teollisten hankkeiden ympäristövaikutuksia. Ympäristölupaa on haettava, jos yksityisen toimijan toiminnan harjoittamisesta aiheutuu ympäristön pilaantumisen riskiä. Ennen luvan myöntämistä, suunnitteluvaiheessa, teollisen tai muun lupaa vaativan hankkeen ympäristövaikutuksia arvioidaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä. Lupaharkinnassa huomioon otettava ympäristölainsäädännöllinen kehys velvoittaa ympäristölupaviranomaisia varmistamaan, ettei suunniteltu teollinen toiminta johda laissa kiellettyyn ympäristön saastumiseen tai sen riskiin. 

Paikallisia ympäristövaikutuksia, joita luvissa arvioidaan, ovat erityisesti tehtaan aiheuttamat päästöt vesistöön, maaperään ja ilmaan (pois lukien kasvihuonekaasut, joita säännellään päästökaupan keinoin). Päästökuorman perusteella arvioidaan myös tehtaan tai tehdaskompleksin vaikutuksia ekosysteemeihin sekä suojeltuihin luontotyyppeihin ja lajeihin. Ympäristölupaprosessit ovat myös olennainen osa teollisten teknologioiden luvittamista ja kokonaisuudessaan olennainen suojatoimi sen varmistamiseksi, että toiminnan kielteiset ympäristövaikutukset estetään tai minimoidaan.  Ympäristölupaprosesseissa ei ole tarkoitus arvioida suunnitellun teollisuuslaitoksen laajempia kestävyysvaikutuksia, vaan niissä keskitytään ennen kaikkea paikallisiin ympäristövaikutuksiin. Akkutehtaan kohdalla ei arvioida sen tulevia vaikutuksia yhteiskunnan sähköistymiseen, eikä biotaloustehtaan kohdalla arvioida sen vaikutuksia maankäyttösektoriin metsänhakkuiden muodossa. 

Ympäristövaikutusten arviointi perustuu usein luonnontieteellisiin mallinnuksiin hankkeen mahdollisista vaikutuksista, ja sen tarkoituksena on varmistaa, että suunnitellun toiminnan vaikutukset ympäristöön selvitetään riittävän perusteellisesti. Tämä on erityisen tärkeää silloin, kun hankkeen odotetaan aiheuttavan merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia, esimerkiksi vesistön tilan heikkenemistä, maaperän pilaantumista tai vaikutuksia Natura 2000 -alueisiin ja muihin luonnonsuojelulailla suojattuihin ympäristöarvoihin.

Kunnianhimoiset ilmastotavoitteet ovat kuitenkin luoneet jännitteen paikallista ympäristöä suojelevien lupaprosessien ja niiden ilmastoteknologioiden skaalaamisen välille, joiden ympäristövaikutuksia ei laajasti tunneta. Suomessa vihreän siirtymän kannalta tärkeät investointihankkeet voivat pyytää etusijamenettelyä yleensä pitkäksi venyvien lupaprosessien vauhdittamiseksi, minkä lisäksi uusiutuvan energian tuotantolaitosten lupamenettelyä on tehostettu. (Ympäristöluvat ja ympäristönsuojelun valvonta – Ympäristöministeriö) Hiilineutraaliin teollisuuteen tähtäävää nettonollateknologian käyttöönottoa edistävät hankkeet nauttivat vastaisuudessa helpotetuista lupaprosesseista myös Euroopan unionin ilmastotavoitteiden ja Ukrainan sodan kirvoittaman RePowerEU-suunnitelman ja Vihreän kehityksen teollisuusohjelman mukaisesti.

Euroopan komission tuoreet lupaprosesseja sujuvoittavat säädösesitykset

Euroopan komissio on ottanut nettonollateollisuuteen tähtäävässä säädösesityksessään tavoitteeksi, että strategisten nettonollateknologioiden valmistushankkeiden ympäristölupamenettelyt olisivat ennakoitavia ja nopeita, joten niissä olisi hyödynnettävä kaikki mahdollisuudet yksinkertaistaa vaadittuja arviointeja ja luvan saantia. Tämä tulisi tehdä heikentämättä ympäristönsuojelun tasoa EU:ssa. EU-komission mukaan strategisia nettonollateknologioita ovat aurinkosähkö- ja aurinkolämpötekniikat, maatuulivoiman ja merituulivoiman teknologiat, akku- ja varastointiteknologiat, lämpöpumput ja maalämpötekniikat, elektrolyyserit ja polttokennot, kestävät biokaasu- ja biometaaniteknologiat, hiilidioksidin talteenotto- ja varastointiteknologiat sekä sähköverkkoteknologiat. (Nettonollateollisuutta koskeva säädösesitys, Annex) Säädöksen tavoitteena on varmistaa, että liitteessä lueteltujen strategisten nettonollateknologioiden valmistuskapasiteetti unionissa on vuoteen 2030 mennessä täysin tai likipitäen saavuttanut vertailuarvon, joka on vähintään 40 prosenttia vuodeksi 2030 asetettujen unionin ilmasto- ja energiatavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavien vastaavien teknologioiden vuotuisista käyttöönottotarpeista sekä turvata EU:n sisämarkkinoille saatettujen nettonollateknologioiden vapaa liikkuvuus. (Nettonollateollisuutta koskeva säädösesitys, art. 1(2))

EU-komissio näkee teollisuuden nettonollasäädöksen perusteella strategisten nettonollateknologioiden valmistusta edistävien hankkeiden palvelevan merkittävällä tavalla yleistä etua, joten uusissa lupa-asioissa voitaisiin ehdotetun säädöksen mukaan soveltaa yksinkertaistettua arviointia. Tämä tarkoittaa harkittujen poikkeuksien myöntämistä tietyistä EU:n ympäristölainsäädännön pykälistä sekä lintu- ja luontodirektiivin poikkeussääntöjen soveltumisalan tarkentamista. Komission säädösehdotuksen mukaan tilanteessa, jossa vesipuitedirektiivin ja/tai lintu- ja luontodirektiivien poikkeuspykälien ehdot täyttyvät, vastuullinen lupaviranomainen voi päättää, että strategisen nettonollahankkeen tuoma julkinen etu menee luonnon ja ympäristönsuojeluun liittyvien julkisten etujen edelle ja että sen vuoksi hanke voidaan hyväksyä. (Nettonollateollisuutta koskeva säädösesitys, johdanto, kohta 51 ja art. 13(4)) 

Huolimatta tavoitteesta olla heikentämättä ympäristönsuojelun tasoa, EU-komissio suunnittelee siis eri ympäristödirektiivien poikkeussäännösten aktiivista käyttöönottoa ja niiden soveltumisen uudelleen arviointia, lisäämällä nettonollateknologiat “yleisen edun” määritelmään. (Nettonollateollisuutta koskeva säädösesitys, art. 12(3))  Esimerkiksi poikkeaminen luontodirektiivin mukaisista luontotyyppien ja Natura 2000-verkostoon kuuluvien luontoarvojen suojelusta vaatii erittäin tärkeän ja pakottavan yleisen edun olemassaoloa, ilman vaihtoehtoisen ratkaisun mahdollisuutta. (Luontodirektiivi, art. 6(4)), implementoitu Suomen luonnonsuojelulakiin 39§ ja 66§). Komission säädösesityksen nojalla nettonollateknologian valmistaminen teollisuushankkeessa nähdään tälläisen “pakottavan yleisen edun” käsillä oloa puoltavaksi perusteeksi lupaharkinnassa, mikä edesauttaa luvan saantia, luonnonsuojelunormien sitä estämättä.

Koska komission esitys ei tee eroa eri nettonollateknologioiden välillä niiden skaalautuvuuden ja kehitysasteen osalta, ei se tältä osin välttämättä ohjaa jäsenvaltioiden investointipäätöksiä teollisten teknologioiden osalta suuntaan, joka voisi turvata nopean siirtymän kohti puhtaan energian tuotantoa ja yhteiskuntien sähköistymistä. Talteenotossa savukaasuista (CC) on merkittävä ero siinä, syntyvätkö savukaasut biomassojen (BECC) vai fossiilisten polttoaineiden poltossa tai muissa teollisuusprosesseissa. Toinen keskeinen ero hiilen talteenottoteknologioiden välillä on se, pyritäänkö talteenotettu hiili varastoimaan pitkäaikaisesti (CCS) vai palauttamaan kiertoon todennäköisesti lyhytikäisissä tuotteissa (CCU). Hiilen talteenotto voi siis päätyä jatkamaan fossiilisten polttoaineiden käyttöä. Se voi myös luoda polkuriippuvuutta, joka vaikeuttaa siirtymää nettonollasta kohti nettonegatiivisuutta. Tätä problematiikkaa käsiteltiin aiemmassa BIOS-kirjoituksessa.

Kun uusiutuvien energianlähteiden varaan rakentuva sähköistyminen ja ilmastonmuutoksen torjunta etenevät, metallien ja mineraalien kysyntä kasvaa nopeasti tehden kriittisten raaka-aineiden sääntelystä tärkeää. Kriittisten raaka-aineiden lisääntyvä tarve luo painetta niiden louhinnan, jalostuksen ja kierrättämisen lisäämiseen EU-alueella, mihin EU on reagoinut kriittisiä raaka-aineita koskevalla säädöksellä, jolla pyritään turvaamaan kriittisten raaka-aineiden monipuolinen, kohtuuhintainen ja kestävä saanti EU:ssa ja täten vähentämään riippuvuutta Euroopan unionin ulkopuolisista maista. Komission säädösesityksen mukaan enintään 65 prosenttia kunkin strategisen raaka-aineen vuotuisesta kulutuksesta unionissa missä tahansa asiaankuuluvassa jalostusvaiheessa saa olla peräisin yhdestä ainoasta EU:n ulkopuolisesta maasta.  

Unionin vuonna 2020 päivitetty kriittisten raaka-aineiden luettelo osoittaa, että sähköajoneuvojen akkuihin ja energian varastointiin EU tarvitsisi jopa 18 kertaa enemmän litiumia ja viisi kertaa enemmän kobolttia vuoteen 2030 mennessä sekä melkein 60 kertaa enemmän litiumia ja 15 kertaa enemmän kobolttia vuoteen 2050 mennessä. Harvinaisten maametallien – joita käytetään esimerkiksi sähköajoneuvoissa, digitaalisissa teknologioissa tai tuuligeneraattoreissa – kysyntä voisi kasvaa kymmenkertaiseksi vuoteen 2050 mennessä. (Mineral Resource Governance in the 21st Century and a sustainable European Union | SpringerLink) Komissio onkin esittänyt kriittisten raaka-aineiden hankintaa koskevassa säädöksessään hankintaan liittyvien lupa-prosessien sujuvoittamista. (Nettonollateollisuutta koskeva säädösesitys, luku 2)

Erityisesti kriittisten raaka-aineiden louhinta ja jalostus ovat potentiaalisia ympäristöä ja ihmisten terveyttä vaarantavia toimia, joita pyritään hallitsemaan luvituksen keinoin. Komissio kuitenkin toteaa säädösehdotuksessaan, että tavoitteena on korkean ympäristönsuojelun tason varmistaminen kriittisten raaka-aineiden kierrätettävyyttä ja kestävyyttä parantamalla. (Kriittisten raaka-aineiden hankintaa koskeva säädösesitys, art. 1(2)d) Lisäksi nopeutettuun lupaprosessiin oikeutetuilta hankkeilta vaaditaan julkisen edun mukaisuutta sekä julkisen terveyden ja turvallisuuden edistämistä, minkä nähdään toteutuvan luontodirektiivin, vesipuitedirektiivin ja lintudirektiivin poikkeussäännöksien ehtoja seuraamalla. (Kriittisten raaka-aineiden hakintaa koskeva säädösesitys, art. 7(2).) Ympäristön ja terveyden suojelu on siis pyritty huomioimaan osana raaka-aineiden hankintaa koskevaa sujuvoitettua luvitusta.  Kuitenkin vasta käytäntö näyttää, toteutuvatko säädösehdotuksen tavoitteet. 

Kuten todettu, ympäristölupaviranomaisen tai edes tuomioistuimen työnkuvaan ei kuulu arvioida teollisuushankkeiden ilmastohyötyjä suhteessa paikallisiin ympäristövaikutuksiin vaan keskittyä nimenomaisesti jälkimmäiseen. Näin ilmastonmuutoksen torjuntaan tarvittavien teollisuushankkeiden luvittamisen sujuvoittaminen voidaan nähdä ylätason ohjauksena kohti haluttua tasapainoa (trade-off) ilmastotavoitteiden ja paikallisen ympäristönsuojelun välillä.  

Uudet teknologiat aiheuttavat uusia riskejä paikalliselle ympäristölle teollisuuden sijaintipaikassa, mutta tämä riski tulee suhteuttaa fossiilitalouden jatkumisesta aiheutuvaan riskiin, joka on joka tapauksessa suurempi ympäristön tilan heikkenemisen kannalta. Tieteellisen epävarmuuden olemassaolo ei saa siis johtaa täyteen toimettomuuten teollisuuden vihreää siirtymää rakennettaessa, vaan teknologioiden kehittämiseen ja testaamiseen on investointava niiden skaalautuvuuden mahdollistamiseksi.  Uusien teollisuuden teknologioiden ja fossiilitalouden aiheuttamia ympäristöriskejä on kuitenkin vaikea verrata, sillä jälkimmäisen ympäristövaikutukset tunnetaan laajalti, mutta uusien teknologioiden kohdalla epävarmuus ympäristövaikutuksista on laajaa. Poikkeuksia vihreään teollisuuden murrokseen tähtäävien teollisten teknologioiden valmistuksen kohdalla on kuitenkin vaikeaa perustella ilman samanaikaista aktiivista fossilitalouden alasajoa.

Suomen hallitusohjelman skenaario teollisten investointien vauhdittamiseksi

Suomen nykyisen hallituksen ympäristölupien sujuvoittamis- ja keventämishankkeen perimmäisenä tarkoituksena on lisätä teollisia investointeja Suomeen, sillä investointien on nähty estyvän pitkien lupaprosessien seurauksena. Eri lupaprosessien ”yhden luukun” hallinnollisen keskittämisen (one-stop shop) lisäksi hallitusohjelman tavoitteena on lakisääteisen ja sitovan aikarajan asettaminen investointeja edellyttäville kaavoitus-, rakennus-, ympäristö- ja vesilupaprosesseille, jonka ylittyessä viranomaiset ovat velvollisia alentamaan toiminnanharjoittajan palvelumaksuja. Tavoitteena on, että lupakäsittelyjä yhdistämällä hakemus johtaa lähtökohtaisesti yhteen viranomaispäätökseen ja valitusmahdollisuuteen. Hallitusohjelmassa ei siis kategorisoida hankkeita, joiden osalta luvitusta sujuvoitetaan, vaan sujuvoittaminen näyttää kohdistuvan teollisuuden luvitusprosesseihin kauttaaltaan. Ilmastotavoitteiden osalta kuitenkin väläytetään painopisteenä päästöjä vähentävien ja hiiltä talteen ottavien ratkaisujen kehitys, jopa siinä määrin, että Suomella olisi mahdollisuuksia hiilidioksidin talteenoton ja hyödyntämisen edelläkävijäksi. 

Hallitusohjelman mukaan vesipuitedirektiivin mahdollistamat kansalliset joustot otetaan käyttöön ja vesienhoitosuunnitelmia tarkastellaan, lisäksi hallitus arvioi varovaisuusperiaatetta sekä sen tulkinnan vaikutuksia lupaehtoihin ja lupien hyväksymiseen. Vesipuitedirektiivin ja varovaisuusperiaatteen nykyistä tulkintaa ilmentää korkeimman hallinto-oikeuden merkittävä Finnpulp-tapaus. Suuren biotuotantolaitoksen luvan saanti estyi vesipuitedirektiivin tiukan tulkinnan seurauksena, jossa varovaisuusperiaatteella oli oma roolinsa. Varovaisuusperiaate soveltuu erityisesti tilanteisiin, joissa tieteelliset näytöt ovat epäselviä tai asiantuntijoiden keskuudessa kiisteltyjä, ja alustava ja objektiivinen tieteellinen riskinarviointi herättää perusteltua huolta siitä, että aine, tuotantoprosessi tai tuote voi muodostaa lailla kielletyn uhan ihmisten terveydelle tai ympäristölle. Varovaisuusperiaate, ympäristölakien tulkinnan ohjaajana, kehottaa meitä pysähtymään ja arvioimaan ennen kuin syöksymme luvittamaan innovatiivisia teollisuushankkeita, jotka saattavat aiheuttaa lailla kiellettyjä ympäristövaikutuksia. Tällainen kehotus ei kuitenkaan sovi yhteen sääntelyn joustavuutta suosivan politiikan kanssa, eikä se ole sopusoinnussa yritysten odotusten kanssa talousympäristössä, jossa kilpailu kovenee, lama kolkuttaa ovella, eikä riittävän selkeää sääntely-ympäristöä tai tukipolitiikkaa (vihreän siirtymän) teollisten investointien mahdollistamiseksi ole saatavilla. 

Hallitusohjelmassa suunnitellulla vesipuitedirektiivin joustojen käyttöönotolla ja varovaisuusperiaatteen tulkinnan tarkastelemisella pyritään vähentämään Finnpulp Oy:n kaltaisille toiminnanharjoittajille koituvaa epävarmaa tilannetta, jossa investointi voi estyä paikallisten ympäristövaikutusten vuoksi. Hallitusohjelman tavoitteena on siis vähentää ”epävarmuuksia” uusien lupien lupaharkinnassa sekä viranomaisten ja tuomioistuinten tulkintakäytänteissä. Varovaisuusperiaate, oikeudellisena tulkinta- ja ratkaisuperiaatteena, ohjaa lupaviranomaisten ja tuomioistuinten tulkintaa tieteellisesti epävarmoissa tilanteissa ympäristön hyväksi niin, että mitä vaarallisemmasta seurauksesta epäillään olevan kysymys, sitä varmemmin periaate ohjaa kohti luvan myöntämisen estymistä. Hallitusohjelmassa “epävarmuus” ei suinkaan viittaa epävarmuuteen hankkeen tulevista ympäristövaikutuksista, jota ympäristöviranomaiset ja valituksen seurauksena hallinto-oikeus tutkivat lupaharkinnassa. Hallituksen kontekstissa ”epävarmuus” viittaa  toiminnanharjoittajan ottamaan riskiin siitä, ettei suunnitellulle hankkeelle saadakaan lupaa, jolloin investointi estyy. Kyseisen “epävarmuuden” vähentämiseen tähtää myös hallitusohjelmassa mainittu lainsäädännön “selkiyttäminen” niin, että myös toiminnanharjoittajan vapaaehtoiset kompensaatiotoimet voivat puoltaa luvan myöntämistä lupaharkinnassa.

Hallituksen suunnittelema vesipuitedirektiivin tulkinnan joustavuuden lisääminen olisi Euroopan unionin tuomioistuimen Weser-ratkaisun vastaista, mutta eri lakien tulkinnan kehittäminen ei ole hallituksen käsissä, vaan määrittyy tuomioistuinten tulkintakäytännössä. Weser-ratkaisu osoittaa, että vesipuitedirektiivin ympäristötavoitteet sitovat jäsenvaltioiden lupaharkintaa, ja Suomen korkeimman hallinto-oikeuden Finnpulp-ratkaisu seuraa Weser-ratkaisua. Kaikkien jäsenvaltioiden laintulkinnan – viranomaisissa ja tuomioistuimissa – täytyy olla linjassa EU-tuomioistuimen tulkinnan kanssa EU-oikeuden etusijaperiaatteen mukaisesti, joten joustavuuden lisääminen ohi EU-tuomioistuimen tulkinnan ei ole EU-oikeuden rajoissa mahdollista. Kyseiseen vesipuitedirektiivin tulkintakäytännön kehitykseen liittyen, syksyllä 2023 valmistui ympäristöministeriön asettaman työryhmän mietintö hallituksen esitykseksi eduskunnalle vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain, ympäristönsuojelulain ja vesilain muuttamisesta. Lakeja täytyy muuttaa vastaamaan EU-tuomioistuimen tulkintakäytännössä kehittynyttä vesipuitedirektiivin tulkintaa, joka on vesienhoidon ympäristötavoitteiden ja vesien tilan heikentämiskiellon osalta velvoittavampi, kuin mihin kyseisten suomalaisten lakien nykyinen sanamuoto ohjaa. Jos päinvaistoin vesipuitedirektiivin vaatimuksia heikennettäisiin joustavoittamalla lakien sanamuotoja erilaisten tulkintojen mahdollistamiseksi, olisi tällainen käytäntö mitä todennäköisimmin EU-oikeuden vastaista. 

Epävarmuuden huomioiva varovaisuusperiaate tulkittuna yhdessä vesienhoitonormien kanssa, ohjaa uuden teollisuuden sijoitusvalintoja paikallisen ympäristön kannalta parempaan suuntaan, siten ettei pilaantumisvaarassa olevalle alueelle rakenneta uutta teollisuutta, kun ympäristöriskit ovat merkittäviä. Esimerkiksi BASF Battery Materials Finland Oy ei saanut lupaa rakentaa akkumateriaalitehdastaan Kokemäelle, sillä tehdasalue olisi sijainnut pääosin Järilänvuoren 1-luokan pohjavesialueella. Suurimmat esteet luvan myöntämiselle liittyivät pohjaveden saastumiseen ja ympäristöriskien aiheuttamiseen suunnitellusta sulfaattipitoisen jäteveden purkamisesta Kokemäenjoen vesistöön. Vaikka BASF Oy väitti riskin olevan vähäinen, korkein hallinto-oikeus katsoi todistusaineiston riittämättömäksi. Samainen akkumateriaalitehdas on kuitenkin saanut luvan Harjavallalle kattavien lisäselvitysten ja paremman sijaintivallinnan ansiosta. Lupaprosessit voisivat olla huomattavasti sujuvampia, jos teollisuuslaitosten sijoittamisen ohjaus ei jäisi viimesijaisimman tahon eli korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi, vaan toiminnanharjoittajalla olisi käytössään tietoa ja keinoja, joiden avulla paikantaa optimaalinen sijaintipaikka ennen lupaprosessin aloittamista. 

Vanhat ja uudet luvat kestävyysmurroksessa

Vanhojen ja uusien lupien epätasa-arvo-ongelma juontaa juurensa syvälle historiaan ja liittyy lain taannehtivan vaikutuksen kieltoon. Ennen 1970-lukua ympäristönormeja ei nykyisessä muodossaan ollut, ja ympäristönsuojelulain alkutaipaleella luvan saamisen ehdot olivat lievemmät. Voimassa oleva oikeudellinen kehys suojaa olemassa olevia ympäristölupia ja tarjoaa vain rajoitetusti kannustimia nykyiselle saastuttavalle (fossiili)teollisuudelle investoida toimintansa kehittämiseen teollisuuden vihreän siirtymän edistämiseksi. Koska oikeudellisia keinoja kaikkien ympäristölupien väliseen suhteuttamiseen ei ole, ympäristölupaa ensimmäistä kertaa hakevan on täytettävä tiukemmat vaatimukset nykyisen ympäristösääntelyn puitteissa. Kestävyysmurroksen kontekstissa onkin tarpeen tarkastella uudelleen nykyistä oikeudellista kehystä ja tutkia tapoja kannustaa ja tukea vihreän siirtymän kannalta olennaisia investointeja samalla varmistaen, että nykyiset teollisuuslaitokset jatkavat toimintansa ympäristövaikutusten tehokasta vähentämistä. 

Nykyiset, asteittain tiukentuneet, päästönormit eivät suoraan velvoita päivittämään lainsuojaa nauttivia lupia, mikä voidaan nähdä vanhojen laitosten kilpailueduksi, sillä ympäristönsuojelusta seuraa aina myös kustannuksia. Toiseksi, vanhat laitokset saattavat olla jo aiheuttaneet esimerkiksi vesistön tilan huononemisen, ja uusissa lupahakemuksissa on otettava huomioon myös vesistöjen kokonaiskuormitus. Uuden tehtaan on täytettävä niin tiukat päästövaatimukset, ettei se aiheuta riskiä vesistön heikentymisestä vesipuitedirektiivin vastaisesti. Kolmanneksi, jos luvanvarainen laitos muuttaa toimintaansa merkittävästi (esimerkiksi ottamalla käyttöön parempaa teknologiaa), lupaa on ympäristönsuojelulain nojalla arvioitava uudelleen viranomaisessa. (Ympäristönsuojelulaki, 29§)

Vanhojen lupien ja ilman lupaa toimivien bensa-asemien luvan tarpeen uudelleen arviointi toiminnan olennaisen muutoksen johdosta on aiheuttanut lupien menettämisen pohjavesialueilla, sillä sijoitusalueiden maaperä- ja pohjavesiolosuhteissa ei voitu tehokkaasti ehkäistä bensa-aseman aiheuttamaa pohjaveden pilaantumisen vaaraa. (KHO:2010:28, KHO:2011:37, KHO:2015:45, KHO:2020:13) Vuonna 2021 vanha bensa-asema sai kuitenkin jatkaa toimintaansa, sillä pohjaveden hyvä sijainti maaperässä jakeluaseman alueella, virheettömästi toteutetut tekniset ja rakenteelliset suojausratkaisut, päästöjen havainnointijärjestelmät, sekä asianmukaiset onnettomuuksien torjuntasuunnitelmat, yhdessä korkeimman hallinto-oikeuden lupaehtoihin tekemien muutosten kanssa, vakuuttivat korkeimman hallinto-oikeuden siitä, että toiminnasta aiheutuva pohjaveden pilaantumisriski oli selvitetty riittävän tarkasti ja pysyi erittäin pienellä tasolla.  (KHO:2021:34) 

Toiminnan olennainen muuttaminen saattaa siis johtaa luvan epäämisen, jos luvan uudelleenarvioinnissa tulee esiin lailla kiellettyjä vaikutuksia ihmisten terveydelle ja/tai ympäristölle, joita ei olla aiemmin arvioitu tai ne on arvioitu puutteellisesti suhteessa nykyiseen normistoon. Toiminnanharjoittajalla ei siis ole tarvittavia kannustimia kehittää toimintaansa, kun laitos on niin vanha, ettei lupaa alun perin vaadittu tai se myönnettiin löyhemmin ehdoin kuin nykyiset ympäristönormit edellyttävät ja jos epäillään uuden ympäristövaikutusten arvioinnin vievän luvan kokonaan tai tiukentavan lupaehtoja kohtuuttomasti. Kannustimien puutetta edustaa myös vesipuitedirektiivin poikkeussäännös, joka koskee vain uusia hankkeita. Vesienhoidon ympäristötavoitteista voidaan rajoitetuin edellytyksin poiketa yleisen edun kannalta tärkeän, uuden merkittävän hankkeen toteuttamiseksi, lieventämällä vesimuodostumakohtaisia ympäristötavoitteita tai pidentämällä tavoitteiden saavuttamisen määräaikoja. (Vesipuitedirektiivi, art. 4 (4–5, 7), implementoitu Suomen lakiin vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä, 23–25 §) Kyseinen poikkeusmahdollisuus ei kuitenkaan sovellu tilanteisiin, joissa vanha teollisuuslaitos muuttaa merkittävästi toimintaansa, mikä voi pahimmillaan kannustaa uuden tehtaan rakentamiseen vanhan laitoksen ominaisuuksien parantamisen sijaan. Vanhojen teollisten laitosten toiminnan olennainen muuttaminen, esimerkiksi parempien puhdistusteknologioiden käyttöönotto, on kuitenkin olennainen osa teollista kestävyysmurrosta, silläkin uhalla, että lappu jää luukulle. 

Tarvitaan oikeudellisia keinoja, jotta vanhoja lupia voidaan tarkistaa kestävyysperustein ohittaen tapauskohtaisesti lain taannehtivuuden kiellon ja teollisten toimijoiden oikeusturvan, suuremman yleisen edun hyväksi. Tarvitaan tulkinta, jossa yleinen etu ja muut perusoikeudet painavat enemmän kuin luvan nauttima oikeussuoja. Tällaisesta kehityksestä antaa toivoa se, että EU-komissio edistää lupien kattavampaa jälkikäteistä tarkistamista teollisuuden päästödirektiivin uudistusehdotuksella, joka vahvistaa uusien ja vanhojen lupien integroitua lähestymistapaa muuttamalla direktiivin 21(3) artiklaa. Artikla edellyttää toimivaltaista viranomaista varmistamaan, lupaehtoja tarkistamalla ja tarvittaessa muuttamalla, että teollisuuslaitos noudattaa teollisuusalakohtaisia ja kyseiseen toimintaan soveltuvia parhaan käyttökelpoisen tekniikan (BAT) -vaatimuksia neljän vuoden sisällä niiden julkaisemisesta. Komission uudistusehdotuksen mukaan 1. tammikuuta 2030 jälkeen teollisuuslaitosten tulee lupien tarkistusten yhteydessä laatia ympäristönhallintajärjestelmä, jonka osana on tarjottava tieto siitä, miten laitoksen toimintaa kehitetään vuosina 2030-2050, jotta se edistää kestävän, puhtaan, kiertotalouteen perustuvan ja ilmastoystävällisen talouden syntymistä vuoteen 2050 mennessä.

Vanhojen ja uusien lupien välinen jännite vaikuttaa kestävyyssiirtymään laajasti. Tiukat normit uusille tuotantolaitoksille voivat siirtää tuotantoa kolmansiin maihin, mikä voi johtaa eräänlaiseen vihreään kolonialismiin, ottaen huomioon sähköistymiseen tarvittavat resurssit. Juuri tällaisen kehityksen välttääkseen EU on helpottanut luvitusta nettonollateknologioiden ja kriittisten raaka-aineiden hankinnan osalta. Uusien sujuvoitettujen lupamenettelyiden käyttöönotto teollisuuden sähköistymisen edistämiseksi ei kuitenkaan tuota kokonaiskestävyyden kannalta optimaalista ratkaisua, jos ei samalla suunnitella harkitusti ympäristön ja ihmisten terveyden kannalta parasta ilmastoteknologioiden toimivalikoimaa ja keskitytä jo olemassa olevan teollisuuden aiheuttamaan polkuriippuvuuteen teollisuuden vihreässä murroksessa. 

Tellervo Ala-Lahti