13.5.2020
Vihriälän työryhmän “kipupaketti” ja ekologinen siirtymäpolitiikka Ennen kuin suomalainen politiikka asemoidaan vuosikymmeneksi kivuliaaksi sopeutustoiminnaksi tai elvytyslistoista poimitaan miellyttäviä tai vastenmielisiä ideoita, on käytävä keskustelu Vihriälän raportin talouspolitiikan lähtökohdista ja kehystyksestä, jotka ovat tähän saakka omaksuttu mediassa ja julkisissa puheenvuoroissa varsin kritiikittömästi.

Vesa Vihriälän työryhmän raportti muodostaa koronakriisin politiikassa erään kulminaatiopisteen. Siksi on tarkasteltava kriittisesti työryhmän talouden sopeuttamiseen tähtäävän ”kipupaketin” taustaoletuksia, erityisesti näkemystä julkisen velkasuhteen kasvun taittamisesta. Keskeistä on kysyä, onko ehdotettu talouden sopeuttaminen mielekäs talouspolitiikan päämäärä aikana, jolloin yhteiskunnan tärkein tehtävä on nopean ekologisen jälleenrakennuksen toteuttaminen.

Valtiovarainministeri Katri Kulmunin asettama Vesa Vihriälän taloustyöryhmä julkisti viime perjantaina (8.5.) odotetun koronakriisin talousvaikutuksia käsittelevän raporttinsa. Raporttia voi pitää erittäin tärkeänä Suomen tulevaa talouspolitiikkaa linjaavana paperina jo sen arvovaltaisen tilaajan ja tekijäjoukon vuoksi. Raportti onkin herättänyt tuoreeltaan paljon keskustelua. Moni poliittinen taho on poiminut siitä yksittäisiä kannatettavia tai vastustettavia seikkoja, koskivat nämä sitten ilmastopoliittisia ratkaisuja, koulutussatsauksia tai lukukausimaksuja. Yksittäisten asioiden poimimista on helpottanut se, että raportti suosittaa kriisin alkuvaiheessa kaikille sopivaa elvytystä. Jotkut ovat ehtineet tilapäisesti huokaista helpotuksesta, koska raportti ajoittaa myöhemmän vaiheen talouden kivuliaat sopeutustoimet – niin sanotun ”kipupaketin” – vasta vuodelle 2023 eli seuraavan vaalikauden alkuun.

Helpotukseen ei ole kuitenkaan syytä. Vihriälän raportti linjaa selkeästi, että vaadittavia talouden rakennemuutoksia ja sopeuttamista koskeva poliittinen suunnittelu ja päätöksenteko on aloitettava välittömästi, tai muuten politiikalle aiheutuu ”uskottavuusongelma” (s. 95). Tässä mielessä raportti voi hyvinkin muotoutua suomalaisen koronakeskustelun kulminaatiopisteeksi, jossa koronakriisin alkuvaiheen poliittisesta yhteisymmärryksestä – niin sanotusta lipun ympärille käpertymisestä – irrottaudutaan ja 2020-luvun politiikka ohjataan edellisen “menetetyn vuosikymmenen” tapaan kiistelyyn talouden sopeutuksista ja leikkausten kohteista.

Pahimmillaan tällainen näköala muodostaisi suomalaiseen moderniin taloushistoriaan täysin poikkeuksellisen ajanjakson, jossa kahta peräkkäistä vuosikymmentä leimaisivat sekä historiallisen matala talouskasvu että jatkuvat sopeutustoimet. Raportin mukaan talouden sopeutustavoite on tulevalla vuosikymmenellä 3–4 prosenttia BKT:stä, mikä vastaa korkeimmillaan 10 miljardia euroa. Ennen kuin suomalainen politiikka asemoidaan vuosikymmeneksi kivuliaaksi sopeutustoiminnaksi tai elvytyslistoista poimitaan miellyttäviä tai vastenmielisiä ideoita, on käytävä keskustelu Vihriälän raportin talouspolitiikan lähtökohdista ja kehystyksestä, jotka ovat tähän saakka omaksuttu mediassa ja julkisissa puheenvuoroissa varsin kritiikittömästi.

Erityisen tärkeää on huomioida, että raportin ehdottamat elvytystoimet ja kipupaketti ajoittuvat aikavälille, joka kattaa käytännössä kaksi kolmasosaa siitä ajasta, joka on käytettävissä Suomen ilmastopoliittisten (hiilineutraalius 2035) – mutta myös muiden ympäristöpoliittisten tavoitteiden – saavuttamiseksi. BIOS-tutkimusyksikössä tätä aikaväliä on kutsuttu siirtymäpolitiikan ajaksi, jolloin suomalainen yhteiskunta toteuttaa kokonaisvaltaisen ekologisen jälleenrakennuksen niin, että ilmastopäästöt nollataan, luonnonvarojen kulutusta vähennetään rajusti ja samalla pidetään kiinni ihmisten tasa-arvoisesta mahdollisuudesta hyvään elämään. Käytännössä tällä ajanjaksolla talouden painopiste siirtyy yksityisestä kulutuksesta julkisiin ja yksityisiin pitkän aikavälin investointeihin vähähiiliseen infrastruktuuriin. Samalla kulutus suuntautuu aiempaa selvästi painokkaammin hoivaan ja kulttuuriin.

JULKISEN VELKASUHTEEN KASVUN TAITTAMINEN

Vihriälän työryhmän esittämä tarve kipupaketille muodostuu ensinnäkin tarpeesta taittaa julkisen velkasuhteen kasvu. Raportti asettaa koronakriisin jälkeiseksi Suomen ”kohtuulliseksi” velkasuhteeksi 90 prosenttia BKT:sta kuluvan vuosikymmenen loppuun mennessä (s. 14, 76). Ilman kipupaketin mukaisia sopeutustoimia raportti katsoo Suomen velkasuhteen kasvavan sataan prosenttiin, jota se pitää käytännössä kestämättömänä. Toiseksi kipupaketti perustellaan jo kriisiä edeltäneellä julkistatalouden kestävyysvajeella, jonka katsotaan johtuvan ennen kaikkea vanhenevasta väestöstä. Siten koronakriisistä seuraava julkisvelan nopea kasvu ja aiempi kestävyysvaje yhdessä synnyttävät raportin vaatimuksen rakennemuutoksille, leikkauksille ja veronkorotusten tarpeelle.

Olemme jo aiemmin kritisoineet kestävyysvajeen mielekkyyttä siirtymäpolitiikan aikakauden taloutta ohjaavana kehyksenä ja ehdottaneet julkistalouden suunnittelun lähtökohdaksi kokonaisvaltaista riskianalyysia. Talouspolitiikkaa suunniteltaessa on kestävyysvajeen lisäksi arvioitava ainakin kestävyysvajeen umpeen kuromisen seurauksena heikentyneiden sosiaali- ja terveyspalveluiden riskejä, vanhentuneen ja korkeapäästöisen teollisuus- ja palvelurakenteen riskiä kansainvälisen markkinakilpailun ja tiukentuvien päästörajoitusten maailmassa sekä koronapandemian kaltaisten ja muiden ekologisten kriisien riskiä sukupolvien välisen oikeudenmukaisuuden näkökulmasta. Riskianalyysin näkökulmasta tulevien vuosikymmenten talouspolitiikkaa ei voikaan ohjata ensisijaisesti kestävyysvajeajattelu, sillä esimerkiksi ilmastotoimissa epäonnistuminen voi muodostaa Suomen kansantaloudelle kestävyysvajetta suuremman riskin.

Vihriälän raportti tuo ansiokkaasti talouspolitiikan arviointiin mukaan sukupolvien välisen oikeudenmukaisuuden varallisuuden, demokraattisen vaikutusmahdollisuuksien ja myös ilmastovelan näkökulmasta (s. 86–88). Silti ehkä tärkein sukupolvien välistä oikeudenmukaisuutta koskeva yhtälö jää raportissa käsittelemättä: jos julkisen velan kasvun taittamiseen tähtäävän politiikan seurauksena tulevien sukupolvien materiaaliset elinehdot – eli esimerkiksi julkisten palvelujen saatavuus tai säädyllisen toimeentulon hankinnan edellytykset – heikkenevät samalla kun ilmastoimien toteuttamisessa viivästytään, joutuvat tulevat sukupolvet elämään entistä epävarmemmassa kriisien maailmassa.

Ekologinen siirtymäpolitiikka vaatii yhteiskunnan laajaa kokonaishallittavuutta. Onkin kysyttävä: onko julkisen velan kasvu osana kansainvälistä kehitystä automaattisesti niin suuri riski tuleville sukupolville, että sen edessä yhteiskunta kannattaa pakottaa esimerkiksi julkisen sektorin leikkauksiin ja jatkuviin työmarkkinauudistuksiin? Onko näin vaikka tiedetään, että leikkaukset ja työmarkkinaturvaa purkavat uudistukset altistavat ihmisten toimeentuloa ja elämiä erilaisille riskeille entisestään ja siten heikentävät siirtymäpolitiikassa kaivattavan yhteiskunnan kokonaishallinnan mahdollisuuksia? On huomionarvoista, että Vihriälän työryhmä katsoo juuri julkisvelan kasvun taittamiseen tähtäävän politiikan lisäävän yhteiskunnan “resilienssiä ja kriisinsietokykyä” (s. 76). Molemmat käsitteet ovat pitkään olleet käytössä ympäristötutkimuksessa, jossa niillä kuvataan (yhden taloudellisen mittarin tarkastelun sijaan) yhteiskunnan kokonaisvaltaista kykyä varautua, sopeutua ja ratkaista sosioekologisia ongelmia.

Raportin ehdottamaa velkasuhteen kasvun taittamista koskee myös toinen kriittinen huomio: jos velkasuhteen kasvu taitetaan, mistä kohtaa kasvukäyrä pitäisi taittaa. Raportin tavoitteenasettelu näyttäisi nimittäin lopulta irrottavan Suomen koronakriisin aiheuttamasta laajemmasta kansainvälisestä talouden ja politiikan velkakehityksestä. Koronakriisin vaikutuksesta kaikkien maiden alijäämät ja julkinen velka ampaisevat nopeaan kasvuun – siis kaikkien maiden, ei vain Suomen. Euroalueen keskiarvon arvioidaan nousevan yli sataan prosenttiin, ja monien maiden kuten Ranskan mutta erityisesti niin sanottujen eurokriisimaiden velkasuhteet nousevat reilusti tätä korkeammalle. Tästä syystä on todennäköistä, että euroalueen kasvu- ja vakaussopimuksen säännöstöä, jonka noudattamisessa monilla euromailla on ollut koko valuuttaunionin historian varrella vaikeuksia, tarkastellaan koronakriisin seurauksena uudestaan.

Olisikin kummallista, että Suomen pitäisi lukita jo tässä vaiheessa itsensä – mahdollisista kansainvälisen järjestelmän merkittävistä muutoksista huolimatta – abstraktiin ja käytännössä täysin sopimuksenvaraiseen 90 prosentin velkasuhdetavoitteeseen. Raportissa 90 prosentin kattoa perustellaan toteamalla, että korkeampi suhde on riskialtis. Näin varmasti on, ja korkeamman velkasuhteen riskiä on syytä arvioida. Samaan aikaa ei voi välttyä huomaamasta, että 90 prosenttia on sama luku, jota esimerkiksi finanssikriisin aikaan esitettiin Reinhartin ja Rogoffin (2010) tutkimukseen perustuen raja-arvona, jonka yläpuolella talouskasvu kärsii. Sittemmin on tullut tietoon, että luku kyseisessä tutkimuksessa perustui koodausvirheeseen taulukkolaskennassa. Jokin muu prosentti kuin 90 on siis myös mahdollinen kandidaatti kohtuullisen velkasuhteen katoksi, varsinkin kun otetaan huomioon kaikkia valtioita kohtaava velkaantuminen koronakriisissä.

Riskien arvioinnin näkökulmasta voidaan asettaa jälleen yksinkertainen kysymys: ollaanko vuoden 2030 Suomessa tyytyväisiä, jos velkasuhde on kurottu 90 prosenttiin mutta samalla on heikennetty leikkauspolitiikalla suomalaisen yhteiskunnan ja tulevien sukupolvien edellytyksiä kohdata yhä tiheneviä viheliäitä kriisejä? Onko todella niin, että juuri ”kohtuullinen velkaantuneisuus” on järkevin näköala turvata yhteiskunta esimerkiksi tulevilta pandemioilta tai kasvavilta ilmastomuutoksen aiheuttamilta vaikutuksilta? Miksi talouspolitiikkaa pitäisi ohjata juuri 90 prosentin velkasuhde? Miksei 100 prosenttia, joka voi olla yhtä hyvin kaikkialla euroalueen kasvavien velkamäärien kanssa sopusoinnussa? Miksi hirttää talouspolitiikka ja julkisen talouden suunnittelu ensisijaisesti abstraktiin velkasuhdetavoitteeseen aikana, jolloin Suomen muiden maiden ohella on toteutettava historiallisen nopeat päästövähennystoimet? Ympäristötutkimuksen näkökulmasta ei juuri ole epäselvyyttä, että ilmastoimissa epäonnistuminen tuottaa yhteiskunnille julkisvelan kasvua suuremman torjuttavan riskin.

YMPÄRISTÖTOIMIEN RIITTÄMÄTTÖMÄT VAIHTOEHDOT

Vihriälän raportti olettaa vahvasti, että ankaran kipupaketin toteuttaminen on mielekkäästi yhteensopiva välttämättömien ilmasto- ja ympäristötoimien kanssa. Kiinnostavasti Vihriälän raportti ottaa ympäristötavoitteiden toteuttamisen vertailukohdaksi niin sanotun degrowth-ajattelun, jonka työryhmä samaistaa talouden romahdustilaan, jossa myös päästöt väistämättä putoavat (s.85). Yksikään degrowthia koskevaa tutkimuskirjallisuutta tunteva henkilö ei määrittelisi degrowthin ajatusta tällä tavoin. Sen sijaan kyseinen kirjallisuus on pyrkinyt tarkastelemaan, miten rakennetaan sellaisia talouden ohjaustapoja, joilla voidaan vähentää ympäristökuormitusta ja lisätä samalla mahdollisuuksia hyvään elämään ilman, että ollaan ensisijaisesti riippuvaisia talouskasvusta. Olipa degrowthista mitä mieltä tahansa, on erikoista, että raportti asettaa omien ympäristöpoliittisten ehdotusten ainoaksi vertailukohdaksi juuri epämääräisen retorisen viittauksen talousromahdukseen. Lienee kuitenkin hedelmällistä ajatella, että ympäristötavoitteiden toteuttamiseksi on muitakin vaihtoehtoja kuin talousromahdus ja Vihriälän kipupaketti.

Työryhmän ehdottama ilmastopoliittinen linja koostuu vihreän teknologian ja kiertotalouden edistämisestä päästökaupan, mahdollisten ympäristöverojen ja tutkimussatsausten avulla. BIOS-tutkimusyksikössä olemme pitäneet näitä kolmea ilmastopolitiikan työkalua tarpeellisina mutta ei riittävinä. Ne tarjoavat tarvittavia hiilipäästöjä aiheuttavan talouden rajoitustoimia ja uusien teknologisten ratkaisujen synnyttämisen edellytyksiä mutta eivät luo riittäviä edellytyksiä viedä yhteiskuntaa nopeasti hiilineutraaliustavoitteeseen. Vihriälän työryhmän mukaan koronakriisin hoidossa korostuu entisestään ”kasvupolitiikan” merkitys (s.82). Tällainen kasvupolitiikka ottaa yhteiskunnan ohjaamisen päätavoitteeksi velkasuhteen kasvun taittamisen, BKT:n kasvattamisen ja työllisyysasteen noston sen sijaan, että päähuomio olisi yhteiskunnassa tapahtuvan työn ja tuotannon sisällössä. Siirtymäpolitiikka eroaa kasvupolitiikasta merkittävästi, sillä se ottaa ensisijaiseksi tavoitteeksi ilmasto- ja ympäristötavoitteiden toteuttamiseksi vaadittavat sektorikohtaiset (energia, teollisuus, asuminen, liikenne ja ruoantuotanto) tehtävät, eli sitä määrittävät ensisijaisesti tuotannon ja työn laadullinen sisältö.

Vihriälän raportti olettaa myös vahvasti, että tavoiteltu talouden kasvu on irrotettavissa teknologisen kehityksen ja hiilen hinnoittelun avulla sekä kasvihuonekaasupäästöistä että luonnonvarojen kulutuksesta. Olemme aiemmin tuoneet esille, että politiikan ohjaaminen optimistisella irtikytkennän oletuksella johtaa helposti harhaan. Poliittista keskustelua tulisi konkreettisten laadullisten tavoitteiden lisäksi ohjata aina realistinen käsitys irtikytkennän mahdollisuuksista. Valitettavasti pelkät toiveet kiertotaloudesta ja vihreästä teknologiasta eivät enää riitä.

SIIRTYMÄAJAN TALOUTTA TARKASTELTAVA KOKONAISVALTAISESTI JA MONITIETEISESTI

Talouspolitiikan ratkaisut ovat ehdottoman keskeisiä siinä, miten nykyisiä sosioekologisia ongelmia kyetään kansantalouden tasolla ratkaisemaan, ja tämän vuoksi talouspolitiikkaa on tarkasteltava kokonaisuutena ja monitieteisestä perspektiivistä. Ei esimerkiksi ole lainkaan selvää, ovatko Vihriälän raportin esiin tuomat työmarkkinoiden rakenteelliset muutokset eli käytännössä palkkojen joustaminen alaspäin ja paikallisen sopimisen lisääminen (mikäli se kääntyy työehtojen heikentämiseksi) kokonaisuuden kannalta mielekkäitä tavoitteita. Ei ole myöskään itsestään selvää, että juuri nämä toimet lisäisivät työmarkkinoiden ”resilienssiä”, kuten raportti toteaa (s.84). Työelämätutkimuksen näkökulmasta kun voidaan myös todeta, että suomalaiset työmarkkinat ovat olleet koronakriisissäkin verrattain joustavat, ja edellytykset paikalliseen sopimiseen ovat Suomessa varsin hyvät.

Ekologisen siirtymäpolitiikan näkökulmasta puolestaan säädylliset työolosuhteet, työntekijöiden osallisuus ja työmarkkinarauha ovat ekologisessa jälleenrakennuksessa vaadittavaa “työmarkkinaresilienssiä”: jos työmarkkinaneuvottelujärjestelmä on jatkuvassa kriisissä, myös yhteiskunnan kokonaishallittavuus heikkenee. Voi siis hyvinkin olla, että paljon parjatusta kolmikantaisesta työmarkkinasopimisesta voi kehkeytyä Suomelle yhteiskuntarauhaa vahvistava kansainvälinen kilpailuvaltti, kun edessä ovat nopeat – ja myös ”kivuliaat” – ilmastotoimet. Joka tapauksessa myös Suomen työmarkkinajärjestelmää ja sen mahdollisuuksia on arvioitava kattavasti ja uusin edellytyksin.

Vastaavasti myös kestävyysvajeen aiheuttavan vanhenevan väestön ongelma (terveydenhoidon ja eläkkeiden kasvavat kustannukset) on syytä ottaa tähänastista laajempaan tarkasteluun (valtion lainanhoitokulut eivät tällä hetkellä aiheuta ylitsepääsemätöntä kestävyysvajepainetta). Koska väestön vanheneminenkaan ei koske yksin Suomea, vaan on suurimman osan läntisten talouksien (ja myös Kiinan) ongelma, voidaan myös heikkenevän huoltosuhteen kysymystä lähestyä riskianalyysin näkökulmasta. Voi siis hyvinkin olla perusteltua lähestyä vanhenevan väestön ongelmaa läntisiä talouksia koskevana poikkeusajanjaksona, jolloin pidetään kiinni säädyllisestä vanhushoivasta, vaikka se kasvattaisikin julkisen talouden menoja, kunhan politiikan tärkein päämäärä eli ilmastokriisin hillintä ei vaarannu. Vanheneva väestökään ei rasita julkisen talouden toimintakykyä ikuisesti. Ilmastokriisin hillintä sen sijaan on ensi vuosisadalle ulottuva urakka.

Lopuksi on vielä mainittava, että myös Vihriälän raportin taustalla olevat – ja laajemminkin Suomen talouspolitiikan suunnittelua koskevat – mallinnusoletukset on syytä tuoda laajan yhteiskuntatieteellisen keskustelun piiriin. SOSTE:n pääekonomisti Jussi Ahokas on huomauttanut, että raportissa käytetyt VM:n taustalaskelmat eivät huomioi sopeutustoimien vaikutusta talouden kehitykseen pidemmällä aikavälillä, vaikka epäilemättä tällaisia, hyvinkin merkittäviä vaikutuksia talouskehitykseen on. Raportin taustalaskelmien rajoittuneisuus osoittaa yhdestä näkökulmasta laajempaakin tarvetta arvioida talouspolitiikan ennakoinnissa ja suunnittelussa käytettäviä ajatusmalleja ja välineistöä. Onhan nimittäin niin, että talouspolitiikkaa koskevista tutkimuksellisista ja poliittisista erimielisyyksistä huolimatta niin Suomen kuin maailmankaan talous ei ole palaamassa takaisin ”normaaliksi” mielletyille urille. “Normaalia” laajemman tarkastelun tarvetta kehystää ero kahden käsitteellisen lähestymistavan välillä: onko koronakriisi yksittäinen “markkinahäiriö”, joka hoidetaan muiden häiriöiden tapaan, vai onko se ainakin osittain talousjärjestelmän “normaalin” toiminnan ennakkoehtoja koskeva kriisi, joka ilman ennakkoehtoihin puuttumista ennakoi lisää samankaltaisia kriisejä tulevaisuudessa? Jos kyse on jälkimmäisestä, “normaali” hoitotapa ja “normaaliin” paluu valitettavasti lisäävät järjestelmän kriisiherkkyyttä, alentavat resilienssiä ja kuluttavat voimavaroja, joita tarvittaisiin kipeästi jatkuvuuden hallintaan.

“Normaaliuden” menettäminen korostaa tiedon tuotannon ja arvioinnin roolia. Laskelmia ja mallinnuksia on myös talouden (kuten epidemioiden) suhteen pystyttävä tekemään useampien erilaisten mallien avulla käyttäen useampia erilaisia taustaoletuksia ja parametrejä. Laskelmien ja mallinnusten arvioinnissa puolestaan on otettava huomioon paitsi taustaoletusten olemassaolo ja mallien systemaattiset ominaisuudet myös laskelmien ja mallien virhemarginaalit. Jos talouden kehitystä koskeva mallinnus ja osaaminen esimerkiksi Suomen kaltaisessa kansantaloudessa perustuu vain yhdentyyppiseen malliperheeseen (jota käytetään niin valtiovarainministeriössä kuin tutkimuslaitoksissa), on taloudellinen osaaminen “normaalin” murtuessa liian haurasta. Malleihin sisältyvä voimakas tendenssi paluusta entiselle kasvu-uralle (josta Ahokas yllä kuvatulla tavalla huomauttaa), kertoo mallien riippuvan oletuksista, joita ei laajemmassa tarkastelussa voida pitää itsestäänselvinä. Pähkinänkuoressa: jatkuvasti korostuva huomio “kestävyysvajeelle” kertoo paitsi ideologisista valinnoista myös “tarkkaavaisuusvajeesta” suhteessa siihen, mitä talouden yhteiskunnalliselle tehtävälle on konkreettisessa historiallisessa tilanteessa tapahtumassa. Vielä vakavampi puute on, jos malliperheiden monotonisuus ja yksipuolisuus johtaa osamisvajeeseen “normaalin” ulkopuolella.