Annoimme 22. marraskuuta 2022 pyynnöstä lausunnon eduskunnan talousvaliokunnalle.

Asia: KAA 1/2022 vp Kaivostoiminnalle RAJAT https://www.eduskunta.fi/pdf/KAA+1/2022

Lausunnon pääsanomat:

Annoimme 19. lokakuuta pyynnöstä lausunnon eduskunnan talousvaliokunnalle.

Asiat: VNS 4/2022 vp Valtioneuvoston selonteko Keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelma
Kohti hiilineutraalia yhteiskuntaa 2035 https://www.eduskunta.fi/pdf/VNS+4/2022
VNS 6/2022 vp Valtioneuvoston selonteko Hiilineutraali Suomi 2035 – kansallinen ilmasto- ja energiastrategia https://www.eduskunta.fi/pdf/VNS+6/2022
VNS 7/2022 vp Valtioneuvoston selonteko maankäyttösektorin ilmastosuunnitelmasta https://www.eduskunta.fi/pdf/VNS+7/2022

Kiitämme mahdollisuudesta lausua eduskunnan talousvaliokunnalle valtioneuvoston selonteoista keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelmasta (KAISU), kansallisesta ilmasto- ja energiastrategiasta sekä maankäyttösektorin ilmastosuunnitelmasta (MISU).

Käsillä oleva suunnitelmien ja strategioiden kolmikko (jatkossa: suunnitelmat) on mitä tärkein kokonaisuus, sillä niiden avulla ohjataan suomalaista ilmastopolitiikkaa lähivuodet. Olemme ilmastonmuutoksen hillinnän historiallisessa käännekohdassa: joko nopea ja johdonmukainen päästöjen vähennys saadaan niin Euroopassa kuin globaalistikin käyntiin nyt, tai ilmastonmuutoksen niin sanotuissa turvarajoissa pysymiselle ei ole enää mahdollisuuksia. Epäonnistuminen tarkoittaisi mittaamattoman suuria negatiivisia ekologisia, sosiaalisia ja taloudellisia seurauksia. Odotteluun ei ole aikaa. Nyt on laadittava suunnitelmia, joilla ilmastotavoitteet saavutetaan.

On kiitettävää, että suunnitelmissa tavoitteeksi asetetaan Euroopan unionin päästötavoitteet. Lähivuosina ja -vuosikymmeninä ei ole nähtävissä muuta kehityssuuntaa kuin yhä kiristyvät ilmastotavoitteet. Tätä ajavat ilmastonmuutoksen negatiivisten seurauksien toteutuminen kautta linjan ennakoitua nopeammassa aikataulussa ja akuutti energiakriisi, jonka Venäjän hyökkäys Ukrainaan laukaisi. Irtaantuminen fossiilisista polttoaineista on välttämätöntä niin nopean kuin hitaankin kriisin torjumiseksi.

Suunnitelmia kuitenkin vaivaa kokonaisvaltaisuuden puute ja epävarmuutta aiheuttava ehdollisuus. Toistaiseksi päästövähennysten leijonanosasta on vastannut päästökauppasektorin energiantuotanto. Taakanjakosektorilla päästöt ovat vähentyneet pienesti tai eivät lainkaan. Näin nettonollatavoite on jäänyt hiilinielujen kasvun varaan. Yhdellä kortilla pelaaminen ei kuitenkaan ole vastuullista ilmastopolitiikkaa. Nieluihin keskittymisen sijaan suunnitelmat on laadittava niin, että nettonollaan päästään joka tapauksessa, riippumatta esimerkiksi juuri maankäyttösektorin hiilitaseen kehityksestä. Tämä vaatii ennakointia ja järjestelmällistä varautumista myös epäsuotuisiin kehityskulkuihin. Käytännössä tarvitaan sektori- ja hallinnonrajat ylittäviä toimia, jotka muuttavat tuotannon ja kulutuksen rakenteita. Muuten jokin päästölähde tai nielu saattaa joutua kohtuuttoman suurten ja nopeiden toimien kohteeksi. Nyt suunnitelmat pelaavat tällaista häviävää korttia joko taakanjakosektorille tai maankäyttösektorille.

Ilmastolain edellyttämä hiilinegatiivisuus on suunnitelmissa aivan oikein pitkän aikavälin tavoite. Myös tässä kokonaisvaltaisuus ja ennakointi korostuu. Nettonegatiivisuuden saavuttaminen edellyttää ongelmallisten polkuriippuvuuksien välttämistä. Toisin sanoen tähdättäessä nettonollaan ei voida rakentaa tuotantoa ja kulutusta, joka jatkossa toimii esteenä etenkin hiilinielujen vahvistamiselle ja siten pyrkimiselle kohti nettonegatiivista tilannetta. Valitettavasti virheellisiä polkuriippuvuuksia on suunnitelmissa idulla; palaamme näihin tuonnempana.

Pelkkä tavoitteiden oikea mitoitus ei riitä: on oltava uskottavia polkuja niiden toteuttamiseen. Tarvitaan sekä merkittäviä päästövähennyksiä kaikilla sektoreilla että nielujen vahvistamista. Nielut ovat ennen kaikkea tapa toteuttaa tulevaa nettonegatiivisuutta, eikä niihin tule suhtautua ensisijaisesti muualla tapahtuvien päästöjen kuittaajana, kuten valitettavasti nyt on laita. Keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelma toteaa: “Jos halutaan varmistua ilmastotavoitteiden saavuttamisesta, tulisi päästöjä vähentävien toimien kokonaisuus lähtökohtaisesti ylimitoittaa.” (163) Näin ei nyt ole, vaan suunnitelmien lopputulos on alimitoitettu.

Käsiteltäviä suunnitelmia laaditaan voimassa olevan ilmastolain oloissa, ja uutta ilmastolakia laaditaan parhaillaan. Lausunnossaan sitä koskien BIOS peräänkuulutti kokonaisvaltaisempaa suunnittelun järjestelmää, jossa päästövähennykset ja hiilinielujen vahvistaminen muodostavat johdomukaisen kokonaisuuden. Tällainen pyrkimys tarvitaan jo nykyisen lain piirissä tehtäviin suunnitelmiin. Monet ilmastopolitiikkaan vaikuttavat prosessit Euroopan unionissa ovat kesken. Epävarmuus ei kuitenkaan ole peruste päästövähennysten puutteelle. Päinvastoin: sääntelyn ja suunnitelmien tulee ennakoida EU:n ilmastopolitiikan jatkuvaa tiukentumista ja hahmottaa, että ilmastotavoitteiden saavuttaminen vaatii systeemitason muutosta yhteiskunnassa.

Ongelma: nojaaminen nielujen kasvuun

Suunnitelmiin sisältyvä reitti hiilineutraalisuuteen nojaa päästövähennysten lisäksi kasvaviin hiilinieluihin. Kuten yllä todettu, tämä rakenne on jo itsessään ongelmallinen, aiheuttaen päästövähennysten alimitoitusta ja toimien ennakoimattomuutta. Lisäksi suunnitelmien oletukset nielujen kehittymisestä ovat ylioptimistisia. Tästä juontuvat ongelmat heijastuvat lukuisin tavoin yksittäisiin toimenpiteisiin ja niiden mittakaavaan varsinkin taakanjakosektorilla.

Suunnitelmia ei ole suhteutettu nykytilanteeseen, jossa maankäyttösektori on todettu vähintään väliaikaisesti päästölähteeksi. Seikka mainitaan ohimennen (MISU 13, Ilmasto- ja energiastrategia 87), mutta se ei ole vaikuttanut toimenpidesuunnitelmiin. Jos jo aiemmin oli jo syytä varautua tilanteeseen, jossa metsän kasvu ei kiihdy metsäsektorin omien skenaarioiden mukaisesti, nyt viimeistään on havahduttava myös mahdollisuuteen, että metsän kasvu voi jopa hidastua.

Tätä vastoin suunnitelmissa nojataan oletukseen, että maankäyttösektorin nielut saadaan kasvamaan voimakkaasti. Tämän kasvun varassa ja mm. kustannustehokkuuden nimissä pyritään välttämään päästöleikkauksia etenkin taakanjakosektorilla, käyttämällä maankäyttösektorin joustoa – tämä on jopa yksi kansallisen ilmasto- ja energiastrategian päälinjauksia (11). Toisin sanoen taakanjakosektorin toimia alimitoitetaan tietoisesti sillä oletuksella, että tarvittavia joustoja saadaan maankäyttösektorilta (KAISU 159). Puhe “kustannustehokkuudesta” on kuitenkin tyhjää, jos ilmastotavoitteita ei ole mahdollista saavuttaa tällä tavalla. BIOS yhtyykin siksi KAISUn edellisellä lausuntokierrokselle esitettyihin näkemyksiin: “Lausunnoissa esitettiin, että jo tunnistettuja lisätoimia vietäisiin toteutukseen sen sijaan, että puuttuvat päästövähennykset hankitaan joustoilla.” (KAISU 177)

Joka tapauksessa hiilinielujen kokoon ja kasvattamiseen liittyy huomattavia epävarmuuksia (ääreytyvät säätilat, muuttuvan ilmaston aiheuttamat tuholaisongelmat, geopoliittiset uhkat, jne.). Ilmastostrategian rakentaminen tällaisten epävarmuuksien päälle ilman vankkaa vaihtoehtoista suunnitelmaa on valmistautumista epäonnistumiseen. Riittäviin päästövähennyksiin on oltava suunnitelma, joka saavuttaa ilmastotavoitteet joka tapauksessa (tietysti ennakoitavuuden rajoissa). Tällainen suunnitelma voi ottaa joustavasti huomioon nielujen tulevan kehityksen oli se sitten kasvava tai laskeva.

Mitä nielujen kehittymiseen itseensä tulee, MISUssa todetaan, että suurin metsien hiilitaseeseen vaikuttava seikka on metsien hakkuutaso, mihin puolestaan eniten vaikuttaa markkinatilanne eli puun kysyntä (56). Kun tämä tilanne on hyvin tiedossa ja kun sektori tällä hetkellä on päästölähde, tulisi suunnitelmien jo nyt sisältää riittävät kuvaukset ja arviot keinoista, joilla hakkuumääriin voidaan vaikuttaa. Kansalliseen metsästrategian luonnokseen (KMS2035) sisältyvä kuvaus kansallisesta strategiauniversumista (s.15) kertoo, että metsien käyttöön vaikuttaa Suomessa noin nelisenkymmentä erilaista eri alojen ja sektorien strategiaa, tiekarttaa ja ohjelmaa. Puukauppa tapahtuu markkinoilla ja markkinat on vahvasti muotoiltu sääntelyllä ja strategioilla. Tavoitetta hiilinieluja kasvattavasta puunkäytöstä ei voida jättää markkinamekanismin heilahtelujen varaan, vaan keinot markkinoiden uudelleenmuotoilemiseen on valmisteltava välittömästi.

On huomattava, että ongelmallinen oletus maankäyttösektorin nielujen koosta ja kasvusta koskee niin perusskenaarioita (WEM) kuin politiikkaskenaarioita (WAM). Perusskenaarioihin on “leivottu sisään” maankäyttösektorin nieluja koskevia oletuksia, jotka voivat osoittautua virheellisiksi. Näin käydessä myös suunnitellut politiikkaskenaarioiden lisätoimet jäävät lähtökohtaisesti alimitoitetuiksi. Toisin ilmaistuna: koko vuosille 2030 ja 2035 laskettu päästökuilu määrittyy hyvin todennäköisesti pohjalta, joka osoittautuu vielä virheelliseksi. Tähän tulisi reagoida jo ennakoiden.

Tämä riski on niin suuri ja niin todennäköinen, että päästöleikkaustoimia olisi ehdottomasti lisättävä kaikilla sektoreilla nykyisiin suunnitelmiin nähden. Asiaan on huomattavasti vaikeampaa, työläämpää ja kalliimpaa reagoida jälkijunassa, jos maankäyttösektorin ennakoitua pienemmät nielut (tai jopa sektorin pidempiaikainen muuttuminen päästölähteeksi) johtavat mittavien lisätoimien tarpeeseen taakanjakosektorilla ja päästökaupassa.

Riskiä lisää, että selonteon mukaan kansallisessa ilmasto- ja energiastrategiassa valmistaudutaan mittaviin infrastruktuuritoimiin metsäpuun energiakäytön lisäämiseksi (29–30), ja metsähakkeen energiakäytön oletetaan tuplaantuvan 2035 mennessä (86). Tällaisten suunnitelmien yhdistäminen oletukseen maankäyttösektorin nielun voimakkaasta kasvusta kertoo kokonaisvaltaisuuden puutteesta. Puun energiakäytön lisäämisen ja nielujen kasvattamisen välillä on ilmeinen vastakkaisuus riippumatta siitä, miten puun polton päästöjä raportoinnissa kohdellaan.

Uhkarohkeaa suhtautumista kuvaa myös MISUn toteamus: “Biomassojen käytön kestävyys ja käytettävyys ovat kestävän biotalouden edellytyksiä. Vaikutukset maankäyttösektorin tavoitteisiin ovat välillisiä, sillä strategiassa ei oteta kantaa käytettävissä olevan biomassan määrään.“ (35) Biomassojen käyttömäärä vaikuttaa ratkaisevasti sekä ilmastotavoitteisiin että luonnon monimuotoisuuden kehitykseen. Kantaa on siis otettava, jotta kestävän metsätalouden tulevaisuudennäkymät ovat selkeät ja ennakoitavissa. Oireellisesti vastaava kokonaisarvion puute luonnehtii myös muuten ansiokkaita toimialakohtaisia vähähiilitiekarttoja, joiden yhteelaskettu biomassan tarve ylittää rutkasti saatavilla olevan kotimaisen biomassan määrän.

Selonteossa KAISUsta todetaan: “On myös mahdollista, että koko tavoitekehikko rakennetaan uudestaan tulevien 15 vuoden aikana, mikäli todetaan, että nykyiset tavoitteet eivät riitä torjumaan ilmaston lämpenemistä riittävästi.” (164) Tämä on enemmän kuin todennäköistä, eikä 15 vuoden odotteluun ole aikaa. Jokainen viivytelty tai harhaan toimittu vuosi tarkoittaa, että tulevat toimet ovat kalliimpia, vaikeampia ja että turvarajoja ylitetään. Selonteon sivulla 87 todetaan: “Maakäyttösektorin skenaariot tullaan päivittämään yhdessä kansallisen ilmasto- ja energiaskenaarioiden päivityksen kanssa osana valtioneuvoston vuoden 2023 selvitys- ja tutkimustoimintaa.” Koska on ilmeistä, että suunnitelmien oletukset maankäyttösektorista eivät päde, miksi tehdä suunnitelmista jo lähtökohtaisesti vanhentuneita? Asiaan on syytä reagoida etupainotteisesti lisäämällä päästöleikkauksia jo nyt, ei vasta selvitysten jälkeen.

Suunnitelmissa ovat vaarassa toteutua juuri ne nettonolla-fokuksen riskit ja ongelmat, joista lukuisat tutkijat ja tutkimuslaitokset ovat pitkään varoittaneet, BIOS mukaan lukien. Ilmastonmuutoksen hillinnälle merkityksellinen asia on, kuinka paljon kasvihuonekaasuja kertyy ilmakehään vuosittain. Tilanne pahenee niin kauan kuin kertymä on positiivinen. Kun nettonollalaskelmista tulee päämäärä itsessään, seuraa juuri kuvatunlaista nojaamista epärealistisiin nieluoletuksiin, jotta vaikeampia päästöleikkauksia voitaisiin välttää. Tällöin noudatetaan ilmastopolitiikan ja – sopimusten kirjainta, ei niiden henkeä.

Liikenne

Toinen merkittävä ongelma kytkeytyy osittain maankäyttösektorin nieluihin liittyviin oletuksiin, joihin ajatus biopolttoaineiden ilmastohyödyistä perustuu. Kuten käsillä olevissa suunnitelmissa todetaan, biopolttoaineita on olemassa monenlaisia, ja vahvasti ympäristökestävien polttoaineiden kehitystyö on tärkeää. Mahdolliset tulevat vaihtoehtoiset polttoaineet ovat kuitenkin oma kysymyksensä – nykyisissä suunnitelmissa ja perusskenaarioissa nojataan pitkälti vanhan sukupolven biopolttoaineisiin, joiden ongelmista on esitetty laajaa tieteellistä kritiikkiä.

Taakanjakosektorilla jo perusskenaariossa (WEM) nojataan liikenteen suhteen siihen, että suuri määrä tarvittavia vähennyksiä saadaan aikaan jakeluvelvoitteella. Tämän oletuksen varaan rakentuu myös KAISUssa määriteltyjen lisätoimien volyymi – ja jälleen lisätoimissa biopolttoaineilla on suuri rooli. Biopolttoaineiden ilmastohyötyjä on kuitenkin kyseenalaistettu tutkimuksessa laajalti, etenkin kun niiden käytön volyymi on suuri ja kasvaa.

Nojaamalla yhä voimakkaammin biopolttoaineisiin luodaan juuri sellaista polkuriippuvuutta, joka vaarantaa ilmastotavoitteita. Liikenteen osalta toimien perusrunkona toimii fossiilittoman liikenteen tiekartta, josta BIOS lausui kriittisiä huomioita vuonna 2021: “Liikenteen ennakoinnin tulisi perustua siihen, että käytetään vain varmuudella päästövähennyksiä tuottavia biomassajakeita. Koska jakeluvelvoite on laskettu mukaan päästövähennysten perusennusteeseen ja lisätoimien ytimessä on jakeluvelvoitteen kasvattaminen, riskien toteutumisen aiheuttamat kielteiset vaikutukset päästövähennyspolulle ovat suuret.”

Liikenteen osalta BIOS kiittää, että keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelmassa korostuu mm. ajosuoritteiden väheneminen ja liikenteen systeeminen muutos, mutta näitä koskevat keinot ovat alimitoitettuja – siitä syystä, että tähtäimessä oleva päästökuilu on mitoitettu vahvan biopolttoaineisiin nojaamisen mukaan. Liikenteen systeemisessä muutoksessa tarvittaisiin huomattavasti enemmän siirtymää kevyeen ja joukkoliikenteeseen. Tätä kautta on saavutettavissa merkittäviä ilmastohyötyjä ilman edellä kuvatun kaltaisia riskejä.

Kulutus, maatalous ja eläintuotannon roolin sivuuttaminen

Keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelmassa on tarkasteltu kulutuksen merkitystä perusteellisesti, ja kulutusta koskevaa tutkimusta on huomioitu kiitettävän laajasti. Toimenpiteet jäävät kuitenkin vähäisiksi ja vaikutuksiltaan epämääräisiksi. Näin ei pidä olla siksikään, että taakanjakosektorin osuus kotimaisista kulutuspäästöistä on hallitseva (KAISU 143). Kun taakanjakosektorin tavoitteet kaikkiaan on alimitoitettu, tämä heijastuu päästövähennysten puutteeseen myös kulutusta koskevissa toimissa. Kuten KAISUssa todetaan: “Vaikuttavuuden esteenä siis on, että eri keinot eivät kokonaisuudessaan riittävästi kannusta kuluttajia siirtymään vähäpäästöisiin kulutustapoihin ja ole siten kokonaisuudessaan johdonmukaisia.” (146)

Juuri tällaista kokonaisvaltaisuutta ja johdonmukaisuutta BIOS peräänkuuluttaa. Ääneenlausutut tavoitteet ovat suureellisia: kuluttajia kannustetaan puolittamaan hiilijalanjälkensä vuoteen 2030 mennessä (KAISU 148). Kun suunnitelmissa samalla tunnustetaan kuluttajien alisteisuus teknologisille rakenteille ja tarjonnan alisteisuus tuotannon tavoille, on selvää, että näin suuri tavoite vaatii systemaattisia toimia. Tällaisia ei suunnitelmissa tarjota, jolloin “kannustaminen” jää sanahelinäksi. Arvio kulutusta koskevien toimien vaikutuksesta taakanjakosektorilla jääkin hyvin vähäiseksi (KAISU 150).

BIOS huomauttaa eräästä olennaisesta puutteesta, joka heijastuu kulutuksen lisäksi myös maatalouden päästökehitykseen sekä maankäyttösektorille. Käytännössä minkäänlaisia toimia ei esitetä eläintuotannon osuuden vähentämiseksi tuotannossa tai kulutuksessa. Tarve tähän kuitenkin on osoitettu kaikissa RuokaMinimi -hankkeen skenaarioissa (KAISU 114). Myös tuore Reilu ruokamurros -raportti toteaa, että turvemaiden maatalouskäytön hillitsemisen lisäksi eläintuotteiden osuuden vähentäminen on välttämätöntä, jos halutaan valikuttaa merkittävästi ruokajärjestelmän päästöihin. Etenkin kun maankäyttösektorin vaikutukset lasketaan mukaan, on eläintuotteiden rooli kulutuspäästöissä hyvin merkittävä (KAISU 143). Nämä asiat todetaan ja tunnistetaan suunnitelmissa, mutta se ei heijastu toimenpiteisiin. Tämä on jälleen osoitus kokonaisvaltaisuuden ja johdonmukaisuuden puutteesta.

Lopuksi

Keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelman, kansallisen ilmasto- ja energiastrategian sekä maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman tavoitteet ovat hyvällä tasolla. Suunnitelmien ja strategian keinovalikoima on kuitenkin täysin puutteellinen tavoitteiden saavuttamiseksi, etenkin kun otetaan huomioon tiedot maankäyttösektorin päästötaseen nykytilasta ja ongelmalliset oletukset nielujen kehityksestä. Suunnitellut toimenpiteet eivät ole tavoitteiden tasalla. BIOS- tutkimusyksikkö lausuu, että toimenpiteitä tulee ehdottomasti lisätä, jotta ilmastotavoitteisiin päästään epävarmuuksista huolimatta. Kaiken kaikkiaan peräänkuulutamme ilmastopolitiikalle vahvempaa kokonaisvaltaisuutta ja johdonmukaisuutta, jossa fokuksena ovat todelliset ilmastovaikutukset, ei hiilineutraaliuteen tähtäävä laskennallisuus, jolloin riskinä ovat hiilinegatiivisuutta kohti johtavaa kehitystä estävät ja hidastavat polkuriippuvuudet.

Kunnioittavasti,
BIOS-tutkimusyksikkö

Annoimme 7. lokakuuta 2022 pyynnöstä lausunnon eduskunnan valtiovarainvaliokunnalle.

Asia: U 76/2022 vp Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi luonnon ennallistamisesta (ennallistamisasetus) https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Kirjelma/Documents/U_76+2022.pdf

Lausunnon pääsanomat:

Annoimme 5. lokakuuta 2022 pyynnöstä kirjallisen lausunnon Eduskunnan ympäristövaliokunnalle

Asia: HE 126/2022 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kaivoslain muuttamisesta 

• Kaivoslain sääntelyn, kuten kaiken ympäristön tilaa mahdollisesti heikentävän toiminnan sääntelyn, tulee perustua tavoitteeseen luontokadon pysäyttämisestä ja ripeästä luonnon tilan kohentamisesta. Vain toimivat luonnonjärjestelmät mahdollistavat muiden intressien mukaisen toiminnan (kuten talouden)
• Vaikka esitystä ei kokonaisuutena uudelleenmuokattaisi ottaen huomioon ekologisten reunaehtojen ensisijaisuus, on siihen tehtävissä huomattavia parannuksia:
  • Kaikki malminetsintä ja kaivostoiminta on rajattava kaikkien luonnonsuojelualueiden ulkopuolelle (ei vain kansallis- ja luonnonpuistojen)
  • Kaivoslupamenettelyyn on sisällytettävä intressivertailu, joka ottaa huomioon paitsi luontohaitan myös kaivostoiminnan uhkaamat ja haittaamat vaihtoehtoiset taloudelliset intressit
  • Kaivostoiminnan jälkihoidon ja toiminnan aikaisten ympäristövahinkojen korjaamiseen tarkoitettujen vakuussummien määrä on korotettava tasolle, joka realistisesti korvaa pitkäaikaisetkin ympäristöhaitat
  • Alkuperäiskansan elimille on säädettävä mahdollisuus päättää saamelaisten kotiseutualueella tapahtuvan malminetsinnän ja kaivostoiminnan sallimisesta ja kieltämisestä

Kiitämme mahdollisuudesta lausua hallituksen esityksestä laiksi kaivoslain muuttamisesta.

Kaivostoiminta voi heikentää ympäristön tilaa kaikissa vaiheissaan, alkaen malmin etsinnästä aina kaivosten jälkihoitoon. Kansainvälisten tieteellisten konsensusraportttien perusteella tiedetään, että luontokato on pikimmiten pysäytettävä ja luonnon monimuotoisuutta on pystyttävä kohentamaan, jotta suotuisat olot ihmisyhteiskunnille voivat säilyä. Kuten esityksessä todetaan, kaivostoiminnan sääntely vaatii erilaisten intressien yhteensovittamista. Intressit eivät kuitenkaan ole samanarvoisia, sillä niin kutsutut luonnon ekosysteemipalvelut ovat heikentyneet niin pahasti, että niiden turvaaminen on välttämätön edellytys ihmisyhteisöjen muiden intressien toteutumiselle. Prioriteettijärjestys tarkoittaa, että kaikkea toimintaa, myös kaivostoimintaa, on valtakunnallisessa säätelyssä tarkasteltava kokonaisuuden osana, ei irrallisena talouden sektorina. Tämä edellyttää lainsäädännön lähtökohtien ja tavoitteiden uudelleenarviointia, sekä lainsäädännön kokonaisuuden arviointia.

Kaivoslain muutosesitystä luonnehtii sama puute, josta huomautimme myös lausunnossamme luonnonsuojelulain muutoksesta. Kumpikaan esitys ei sisällä pyrkimystä kokonaisvaltaiseen näkemykseen, vaan esitysten mukaan lakien suhde muuhun lainsäädäntöön jää entisen kaltaiseksi. Kuten ympäristöministeriön muistio “Euroopan komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi luonnon ennallistamisesta” (EU/509/2022) toteaa: “Luonnon monimuotoisuutta ja ekosysteemejä koskevat näkymät ovat synkät ja osoittavat, että nykyinen lähestymistapa ei toimi.” Valitettavasti esityksessä kaivoslain muutoksesta ei ole ryhdytty kattavaan uudistustyöhön, vaan on tyydytty olemassaolevan lainsäädännön pienipiirteiseen ja askeleittaiseen kehittämiseen. Tämä epäonnistunut lähtökohta tekee esityksen arvioimisesta hankalaa, ikään kuin arvioitaisiin parannusta lapioon työmaalla, jolla tarvitaan kaivinkonetta. Virheellisestä oletuksesta, että ympäristönäkökulma on vain yksi muiden kanssa samanarvoinen näkökulma, seuraa useita esityksen ongelmia. Palaamme niihin tuonnempana.

Kaivoslain toinen jatkuva kipupiste ovat kaivostoiminnan haitat paikallisyhteisöille ja paikkasidonnaisille elinkeinoille. Kaivokset on luonnollisesti perustettava malmioiden yhteyteen, mutta sen paremmin maailmassa kuin Suomessakaan ei ole tilaa, joka ei olisi jo joko joidenkin elinkeinojen käytössä tai turvaisi tärkeitä ekosysteemipalveluja. Näin ollen kaivostoiminta aina syrjäyttää ja usein myös tekee mahdottomaksi jonkin olemassaolevan toiminnan, jolla on myös taloudellinen arvo (palaamme ekosysteemipalveluiden taloudellisen arvon kysymykseen tuonnempana).

Paikkasidonnaiset elinkeinot ja paikkasidonnaiset elintavat, kuten esimerkiksi alkuperäiskansa saamelaisten perinteiset elinkeinot, eivät voi toteutua samalla alueella kaivosten kanssa. Siksi paikallisyhteisöillä tulee olla realistiset mahdollisuudet estää kaivoksen perustaminen. Esitykseen sisältyvä edellytys kunnan kaivostoiminnan sallivasta kaavoituksesta on parannus. Lisäksi erityisesti saamelaisia edustavilla elimillä tulee olla veto-oikeus kaikkeen saamelaisten kotiseutualueella tapahtuvaan kaivoslain koskemaan toimintaan, alkaen malminetsinnästä aina kaivostoimintaan.

Suomen ympäristökeskus toteaa arviossaan, että esityksen myönteiset ympäristövaikutukset ovat “verrattain vähäisiä”. BIOS-tutkimusyksikkö ei löydä syytä epäillä tätä arviota. Lainsäädännön arviointineuvosto puolestaan on todennut, että esitys ei anna riittävää kuvaa tavoitelluista parannuksista. Myös tästä BIOS- tutkimusyksikkö on samaa mieltä, ja toteaa, että tilanteessa, jossa luonnon tila on liian heikko ja yhä heikentymässä, on irrationaalista tehdä lainsäädäntöesitys, jonka myönteinen ympäristövaikutus on – tunnetusti ja tiedostetusti – vähäinen ja epämääräinen.

Ei ole sattumaa, että luonnon heikentämättömyyden periaate ja paikallisyhteisöjen sananvalta eivät ole aiemmissa kaivoslaeissa tai tässä esityksessä tulleet riittävästi huomioiduksi. Kaivoslain perustuminen valtaus-periaatteeseen, jonka mukaan kaivannaisten hyödyntämisen oikeus kuuluu niiden löytäjälle, on molempien ongelmien taustalla. Esitys toteaa, että periaatteesta on haluttu pitää kiinni, koska “[sen] on arvioitu turvaavan parhaiten malminetsinnän ja kaivostoiminnan edellytykset.“ (13) Edellä sanotun valossa kaivoslain lähtökohtana ei voi olla malminetsinnän ja kaivostoiminnan edellytysten paras. Nämä voivat olla korkeintaan toinen prioriteetti ympäristön jälkeen. On kyseenalaista, onko edes taloudellisesti rationaalista asettaa malminetsinnän ja kaivostoiminnan edellytykset kaivoslain perustaksi. Näin siksi, että vahingoittuneiden tai jopa tuhoutuneiden luonnonympäristöjen tarjoamat ekosysteemipalvelut voivat olla taloudellisesti arvokkaampia kuin kaivostoiminnan taloudelliset tulokset – myös kuvitteellisessa tilanteessa, jossa luontokato ei uhkaisi järjestäytyneiden yhteiskuntien jatkuvuutta. Kuten esityksessä todetaan, “Sääntelyllä ratkaistaan eri sukupolvien välistä ja sukupolvien sisäistä hyvinvoinnin jakautumista” (11). Ympäristökriisien ajan sääntelyn on ensisijaisesti ja varovaisuusperiaatteen nimissä turvattava tulevien sukupolvien elinmahdollisuudet. Lisäksi on huomioitava, että malminetsinnän ja kaivostoiminnan taloudelliset haitat esimerkiksi matkailutoiminnalle voivat olla suuremmat kuin sen hyödyt. Sekä luonnolle että muulle elinkeinotoiminnalle aiheutetut haitat tulee ottaa intressivertailun piiriin kaivoslupaprosessissa (ks. alla).

Kuten Partha Dasguptan raportti luonnon monimuotoisuuden taloustieteestä toteaa, luonnon ekosysteemipalvelujen taloudellista arvoa ei voida kääntää tyhjentävästi markkinahinnoiksi. Luonnon monimuotoisuutta ei voi yksiselitteisesti mitata (esimerkiksi lajien määränä, tms.), koska monimuotoisuuden merkittävin palvelu on luonnon toiminnallisuus, joka mahdollistaa monimutkaiset aineen ja energian kierrot planeetalla. Monimuotoisuus on Dasguptan sanoin “enabling asset”. Samasta syystä luonnon prosessit ovat usein korvaamattomia (non-substitutability): vaurion tai haitan korvaaminen muualla ei korvaa menetettyjä luonnon toiminnallisia piirteitä. Luonnon taloudellisen hyödyn turvaamisen pitääkin tapahtua (ulkoisvaikutusten hinnoittelun sijaan) poliittisin keinoin, joista lainsäädäntö on yksi keskeisimpiä. Lainsäädäntö epäonnistuu määritelmänomaisesti tässä tehtävässä, jos sen lähtökohtana on “turvata parhaiten malminetsinnän ja kaivostoiminnan edellytykset”.

BIOS-tutkimusyksikkö toteaakin, että nykymuotoisten toimien sijaan tarvitaan järjestelmätason muutoksia. Olemme kuvanneet tällaista muutosta Suomessa ekologiseksi jälleenrakennukseksi. Muutos edellyttää kokonaisvaltaista harkintaa ja vaatii koherenttia lainsäädäntöä. Valitettavasti tällaista kokonaisvaltaista harkintaa ei ole hallituksen esityksen taustalla. Kuten esityksessä todetaan, kaivostoiminnan ympäristövaikutuksia koskevat myös ympäristönsuojelulaki, luonnonsuojelulaki, vesilaki, patoturvallisuuslaki ja vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annettu laki (13). Lisäksi lupaprosessien arviointeihin vaikuttaa vielä muukin sääntely. Tällainen lainsäädännön pirstoutuminen ja siiloutuminen ei ole tarkoituksenmukaista sen paremmin luontokadon ehkäisyn kuin ekologisen jälleenrakennuksen taloudenkaan kannalta. Lainsäädännön siiloutuminen on erityinen ongelma luontokadon kannalta, koska erilaisten toimien yhteisvaikutukset pitää myös pystyä ennakoimaan ja arvioimaan. Kokonaisvaltaisen harkinnan pohjana voi toimia esimerkiksi EU:n biodiversiteettistrategian mukainen tavoite luontokadon pysäyttämisestä ja kehityksen kääntämisestä myönteiseksi 2030 mennessä. Sen perustalta kaivos- ja ympäristöviranomaiset voisivat tehdä yhteistyötä, jos esimerkiksi kaivos- ja ympäristöluvan käsittely tehtäisiin yhtä aikaa, kuten olisi tarkoituksenmukaista.

Kuten esityksessä todetaan, siirtymä vähäpäästöiseen energiantuotantoon ja teollisuuteen tulee luomaan kysyntää monille kaivosteollisuuden tuotteille niin maailmalla kuin Suomessakin (60, 67, 82). Esimerkiksi energiantuotannon ja -käytön sähköistyminen luo kysyntää paitsi perusmetalleille myös akkumineraaleille ja harvinaisemmille maametalleille. Edelleen, kuten esityksessä todetaan, Suomessa on erinomaista geologista osaamista, infrastruktuuria ja vakaa investointiympäristö. Varsinkaan kasvavan kysynnän olosuhteissa ei ole syytä houkutella kaivosteollisuutta sitä erityisesti suosivalla lainsäädännöllä, joka laiminlyö ympäristön ja paikallisyhteisöjen oikeuksien suojelun. Mineraalivarannot pysyvät Suomen alueella. Kysynnän kasvaessa myös kansantaloudelle saatava hyöty potentiaalisesti kasvaa, ja korkean osaamisen kaivosteollisuus pystyy kantamaan myös ympäristönsuojelun vaatimat kustannukset. Tavoitteena tulee talousvaliokunnan lausunnon mukaisesti olla “kiertotalousyhteiskunta, jossa metallit ja mineraalit otetaan tuotteista talteen ja käytetään uudelleen, niin että uutta malmia louhittaisiin mahdollisimman vähän.” Raaka-aineiden hankkimisen niin, että avataan uusi kaivos tarkoitusta varten, tulee aina olla taloudellisesti kannattamattomampaa kuin raaka-aineiden kierrätys, mukaan lukien olemassaolevien ja suljettujen kaivosten sivukiven ja muun käyttämättömän aineksen arvoaineiden käyttöönotto.

BIOS-tutkimusyksikkö toteaa, että jos hallituksen esitystä ei tässä vaiheessa ole mahdollista perustaa ekologisen jälleenrakennuksen mukaiseen kokonaisharkintaan, nykyiseen esitykseen olisi helposti tehtävissä parannuksia, jotka edistäisivät sekä ympäristön suojelua että kansantaloudellista etua (niin ympäristön suojelun kautta kuin siitä riippumatta).

Ensinnäkin laissa pitää yksiselitteisesti määritellä, missä kaivokset ovat mahdollisia ja missä eivät. Tämä selvennys on tehtävä jo yksin siksi, jotta julkisyhteisöt eivät joudu välimiesmenettelyyn tai muuten riitaosapuoliksi esimerkiksi CETA- sopimukseen tai muihin sopimuksiin sisältyvän investointisuojan perusteella.

Esityksessä kaivostoiminnan ulkopuolelle on rajattu kansallis- ja luonnonpuistot. Näiden lisäksi malminetsintä, varaukset ja kaivostoiminta tulee laissa kieltää kaikilla luonnonsuojelualueilla (mukaan lukien luonnonsuojelulain tarkoittamat luonnonsuojelualueet, Natura 2000-alueet, erämaa-alueet ja Unescon maailmanperintökohteet). EU:n biodiversiteettistrategia edellyttää Suomelta merkittävää lisäystä tiukasti suojeltujen luonnonsuojelualueiden määrässä. Luonnonsuojelualueiden rajaaminen ulos malminetsinnästä ja kaivostoiminnasta on tässä valossa minimitoimi. Lisäksi malminetsinnän valvonta on toistuvasti ollut huolimatonta ja haittojen korvaukset riittämättömiä. Sääntely on tässä tilanteessa välttämätöntä.

Koska biodiversiteettistrategia edellyttää luontokadon pysäyttämistä ja tilan kohenemista jo vuoteen 2030 mennessä, on kaivoslaissa otettava huomioon erityisesti jo toiminnassa olevat ja toimintansa lakkauttaneet kaivokset ja niiden ympäristövaikutukset. Kaivoslaissa on syytä nostaa vakuussummia, jotta jälkihoito ja ennallistaminen sujuvat “saastuttaja maksaa”-periaatteen mukaisesti. Vakuussummien rahastoinnin on riitettävä kattamaan lopetetun kaivoksen sulkeminen täysmääräisesti, huomioonottaen kaivosalueen ja sen jätevesien pitkäaikaiset ympäristövaikutukset.

Koska kaivostoiminnan paras ei enää voi olla lain lähtökohta, on siihen sisällytettävä myös vesilain kaltainen intressivertailu, jossa kaivoslupaa harkittaessa vertaillaan kaivoksesta aiheutuvia hyötyjä ja sen aiheuttamia haittoja. Lupaprosesseissa on haittana otettava huomioon myös malminetsinnän ja varauksien aiheuttama epävarmuus ja mainehaitta muille elinkeinoille. Intressivertailua kaivosten yhteydessä tarkastellut selvitys toteaa, että intressivertailun toteuttaminen kaivosluvan yhteydessä on “haasteellista lakien keskinäisten soveltamis- ja hallinnonalarajojen päällekkäisyyksien vuoksi”. Edellä mainituista syistä haaste on otettava vastaan, joko nyt käsiteltävässä kaivoslain muutoksessa tai välittömästi käynnistettävässä laajemmassa lakien ja hallinonalarajojen kokonaisvaltaisessa ja harkitussa uudistuksessa.

Kunnioittavasti,
BIOS-tutkimusyksikkö

Annoimme 23. syyskuuta 2022 pyynnöstä lausunnon eduskunnan maa- ja metsätalousvaliokunnalle.

Asia: HE 76/2022 vp Hallituksen esitys eduskunnalle luonnonsuojelulaiksi ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta https://www.eduskunta.fi/pdf/HE+76/2022

Lausunnon pääsanomat:

• Luontokadon pysäyttämisen täytyy olla tavoite, josta käsin luonnonsuojelua koskevia lakialoitteita arvioidaan. Tavoite sisältyy hallitusohjelmaan ja EU:n biodiversiteettistrategiaan. Lakiehdotus tarvitsisi etukäteisen tieteellisen arvion siitä, että ehdotus tekee tavoitteen saavuttamisen mahdolliseksi. Tällaista ei ole.
• Esitys luonnonsuojelulaiksi seuraa pääpiirteissään vakiintunutta luonnonsuojelun linjaa, joka on osoittautunut riittämättömäksi. Luonnon monimuotoisuuden heikkeneminen jatkuu voimakkaana.
• Luonnonsuojelulain keinovalikoima ei esityksessä merkittävästi laajene, vaikka laajennuksen tarve on todettu voimassa olevan lain toimivuusarvioissa. Näin esitys on lähtökohdiltaan riittämätön.
• Luonnon monimuotoisuuden kadon pysäyttäminen edellyttää tärkeimpien ajurien eli maankäytön muutosten ja luonnonvarojen ylikäytön hillintää. Hallituksen esitys on näiltä osin riittämätön.
• Kansainvälinen luontopaneeli IPBES peräänkuuluttaa järjestelmätason muutoksia. Suomessa BIOS on esittänyt ekologista jälleenrakennusta, joka löytyy myös nykyisestä hallitusohjelmasta. Esitys luonnonsuojelulaiksi ei sisällä pyrkimystä tällaiseen kokonaisvaltaiseen muutokseen, vaan luonnonsuojelulain suhde muuhun lainsäädäntöön jää julkilausutusti entisen kaltaiseksi.
• Monimuotoisuuden turvaamisen ja elvyttämisen tarve myös luonnonsuojelualueiden ulkopuolella tunnustetaan, mutta pyrkimys jää lakiehdotuksessa hampaattomaksi. Se on kuitenkin välttämätöntä monien korvaamattomien ekosysteemipalveluiden jatkuvuudelle. Luonnon monimuotoisuus on tärkeää kaikkialla, ei vain suojellussa luonnossa.
• Luontotyyppien merkityksen korostaminen on positiivinen muutos, mutta koska asian huomioon ottaminen jää pitkälti “informatiiviseksi”, se ei merkittävästi lisää vaikutusta luontokadon torjuntaan.
• Erityisen ongelmallista esityksessä on tapa, jolla ekologinen kompensaatio tuodaan lakiin yhtäältä vapaaehtoisena ja toisaalta epäselvästi määriteltynä suhteessa suojelutoimien hierarkiaan (välttäminen, minimoiminen, korjaaminen, ja kompensaatio). Toimivuusarvioissa viimekätiseksi suositeltu keino uhkaa muuttua ensisijaiseksi ja luonnon monimuotoisuuden heikentämistä oikeuttavaksi keinoksi. Tällöin esimerkiksi Dasguptan raportin korostama luonnon toiminnallisten piirteiden olennainen korvaamattomuus sivuutetaan.
• BIOS-tutkimusyksikkö toteaa, että kiihtyvän luonnon monimuotoisuuden kadon aikana tarvittaisiin rohkeammin yhteen nivoutuvaa lainsäädäntöä, jonka raamit muodostaa tieteellinen tieto ekologisista reunaehdoista, mukaan lukien luonnonvarojen käytön laadulliset ja määrälliset rajat. Kuten hallituksen esityksessä oikein todetaan, luonnonsuojelulaki ei yksin riitä päämäärän eli luontokadon pysäyttämisen tavoittamiseen. Juuri siksi tarvitaan perusteellisempaa lainsäädännöllistä uudistustyötä – vaihtoehtoa, joka lain valmistelussa eksplisiittisesti hylättiin.

***

EU:n biodiversiteettistrategian tavoitteena on pysäyttää luonnon monimuotoisuuden heikkeneminen ja kääntää sen kehitys myönteiseksi vuoteen 2030 mennessä. Myös Sanna Marinin hallituksen ohjelmassa tavoitteena on pysäyttää luonnon monimuotoisuuden heikkeneminen – tosin ilman selkeää aikataulua. Kuitenkin hallitusohjelman tavoite on sidottu YK:n biodiversiteettisopimuksen tavoitteisiin: Suomenkin allekirjoittamassa Kunmingin julkilausumassa tavoitevuodeksi asetettiin 2030, ja Kunmingin prosessin aikana sen voi perustellusti olettaa vakiintuvan myös globaaliksi pyrinnöksi. Lakiehdotuksen tavoitteenasettelusta (57) puuttuu tavoitevuosi: sen sijaan viitataan epämääräisemmin pyrkimykseen “luonnon monimuotoisuuden köyhtymisen pysäyttämiseksi ja hidastamiseksi”. Koska Suomi on sitoutunut pysäyttämiseen tiukalla aikataululla, “hidastaminen” on tarpeeton liudennus tavoitteenasettelussa. Tavoitteenasettelu ei ole ajan tasalla.

Kuten hallituksen esityksessä todetaan, luonnon monimuotoisuuden heikkenemistä ei ole saatu pysäytettyä voimassa olevalla lainsäädännöllä (14, 32, 103). Nykymuotoinen lainsäädäntö ja muut toimet luonnon monimuotoisuuden kadon hillitsemiseksi ja pysäyttämiseksi ovat täten osoittautuneet riittämättömiksi. Esityksessä myös oikein todetaan, että luonnon monimuotoisuuden tila on jatkanut heikentymistään niin globaalisti kuin Suomessa, ja heikentymisen vauhti on kiihtynyt (15). Lain uudistus on ehdottomasti tarpeen, mutta sen laatimisessa on otettava vakavasti aiemman lainsäädännön tunnistettu riittämättömyys. Uuden lain on vastattava tähän haasteeseen, yhteen aikakauden suurimmista ongelmista. Lakiehdotuksen kykyä edistää voimallisesti tavoitteen saavuttamista pitää arvioida tieteellisesti etukäteisesti, sillä kiihtyvän ympäristökriisin aikana jälkikäteinen seuranta on riittämätöntä.

Vaikka etukäteiseen arviointiin kuuluu väistämätön epävarmuus, etenkin luonnonympäristöjen muutosten kiihtyessä ilmastonmuutoksen edetessä (luontotyyppien muuttuminen toiseksi, lajien levinneisyysalueiden muutokset), on täysin mahdollista esittää perusteltuja tieteellisiä arvioita lainsäädännön keinovalikoiman riittävyydestä. Hallituksen esityksessä ei konkreettisesti käsitellä sitä, millä tavoin lakiehdotus edistää luontokadon pysäyttämistä vuoteen 2030 mennessä ja onko tavoitteen saavuttaminen todennäköistä.

Myös lainsäädännön arviointineuvosto kiinnitti huomiota siihen, että lakiehdotuksen vaikutukset luonnon monimuotoisuuteen on arvioitu epäselvästi (131). Hallituksen esityksessä huomautetaan tähän aivan oikein, että luonnonsuojelulainsäädäntö ei yksin riitä tavoitteen saavuttamiseen eli luontokadon pysäyttämiseen (32, 43, 56), vaan se muodostaa “reunaehtoja” toiminnalle (131). Tällöin on tietenkin arvioitava, ovatko nuo reunaehdot riittäviä.

Huolimatta joistakin kiitettävistä muutoksista ja lisäyksistä voimassa olevaan luonnonsuojelulakiin nähden, BIOS-tutkimusyksikkö toteaa, että hallituksen esitys luonnonsuojelulaiksi sekä eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta seuraa edelleen pääpiirteissään vallitsevaa lainsäädännön linjaa. Kuten yllä todettiin, vallitseva lainsäädäntö ei ole ollut tehtävänsä tasalla. Oireellista on, että lakiehdotuksen ympäristövaikutusten arvioinnissa vaikutusten todetaan olevan pitkälti ehdollisia, “välillisiä” ja vapaaehtoisuuden vuoksi velvoittamattomia (87–88). Näin ehdotus on riittämätön.

Tieteellinen tutkimus on vastaansanomattomasti osoittanut, kuten hallituksen esityksessä kuvataan (10, 15), että luonnon monimuotoisuuden kadon tärkeimmät ajurit ovat maankäytön tavat ja maankäytön muutokset sekä kaiken kaikkiaan luonnonvarojen kulutuksen kestämättömyys niin määrällisesti kuin laadullisesti. Tämä on todettu myös aiemman lain toimivuusarvioissa 2010 ja 2020 (29, 30). Luonnon monimuotoisuus on monisäikeinen ilmiöjoukko, ja sen heikkenemisen taustalla on monia syitä, mutta ilman näihin perustaviin ajureihin puuttumista ei nykyistä yhä huonompaa kehityssuuntaa ole mahdollista kääntää. Lajien ja elinympäristöjen suojelu on yksinään riittämätön keino siihen. Vaikka hallituksen esitys mainitsee tarpeen laajeta tämän alueen ulkopuolelle, merkittäviä askeleita sitä kohti ei esitykseen sisälly.

Kuten hallituksen esityksessäkin mainitaan (15), kansainvälinen luontopaneeli IPBES on todennut, että nykymuotoisten toimien sijaan tarvitaan järjestelmätason muutoksia. BIOS-tutkimusyksikkö on kuvannut tällaista muutosta Suomessa ekologiseksi jälleenrakennukseksi (https://eko.bios.fi/) – käsite on omaksuttu myös Sanna Marinin hallituksen ohjelmaan. On huolestuttavaa, että maininnasta huolimatta tällaista järjestelmätason pyrkimystä ei esitykseen sisälly. Luonnonsuojelulain keinovalikoima ei merkittävästi laajene, vaikka laajennuksen tarve on todettu voimassa olevan lain toimivuusarvioissa (32). Näin edellä kuvattuihin luonnon monimuotoisuuden kadon tärkeimpiin ajureihin ei päästä merkittävästi vaikuttamaan.

Merkittävä tapa edistää tällaista järjestelmätason muutosta olisi luonnonsuojelulain vahvempi synergia muun lainsäädännön kanssa, ja tällaisen muutoksen tarve todetaankin hallituksen esityksessä useaan otteeseen (mm. 32, 98). Suhteessa muihin lakeihin pyrkimykseksi kuitenkin määritellään “pysyttää nykyinen sääntelytila” (65) ja todetaan, että “merkittävä osa sääntelystä, samoin kuin lain keskeinen rakenne säilyvät voimassa olevan luonnonsuojelulain mukaisina” (66). Niin ikään todetaan, että “uudet suojelukeinot ovat varsin rajattuja” (70). Luontotyyppien ja eliölajien suojelun kohdalla vaikutusten arvioissa myös todetaan, että monimuotoisuusvaikutuksia heikentää “huomioonottamisen päätöksenteossa” riittämättömyys luvan hylkäämisen perusteena (92,93). Alueelliset monimuotoisuuden toimeenpanosuunnitelmat ovat kyllä lupaava askel kokonaisvaltaisuuden suuntaan, mutta kuten vaikutusten arviossakin todetaan, vapaaehtoisuus vähentää suunnittelun kokonaisvaltaisuutta (89). Kaikki tämä on ristiriidassa sen kanssa, että vallitseva luonnonsuojelulainsäädäntö on todettu hallituksen esityksessäkin useaan otteeseen riittämättömäksi. Palaamme lakiehdotuksen kokonaisvaltaisuuden puutteeseen tämän lausunnon lopuksi.

Lakiehdotus on rakentunut pitkälti edelleen sille pohjalle, että luonnon monimuotoisuuden suojelu koskee ensisijaisesti lajien ja niiden elinympäristöjen suojelua. Nämä perinteiset suojelun muodot ovat välttämätön osa luonnon monimuotoisuuden kadon torjumista, mutta ne eivät riitä. Uudet lisäykset koskien luontotyyppien uhanalaisuutta ovat sinänsä kiitettäviä, mutta koska “säännös olisi luonteeltaan informatiivinen, eikä aiheuttaisi välittömästi luonnonsuojelulakiin perustuvia uusia velvoitteita” (84, ks. 92, 106), sen vaikutus uhkaa jäädä vähäiseksi. Esityksen kuvaukset siitä, että lakiehdotuksessa pyritään luontotyyppien statuksen merkittävään parantamiseen, ovat räikeässä ristiriidassa tämän kanssa. Lisäksi huolestuttavasti todetaan: “suojeltavat kohteet (kuten lajit ja luontotyypit) ovat usein alueelliselta ulottuvuudeltaan varsin rajallisia” (69).

Kuitenkin kuten lakiehdotuksessa todetaan, EU:n biodiversiteettistrategiaan liittyy paitsi edellä mainittu vahva tavoite luontokadon pysäyttämisestä myös laajempi näkökulma: luonnonalueiden kytkeytyneisyys, laaja maisemataso, monimuotoisuuden säilyminen myös suojelualueiden ulkopuolella sekä ekosysteemipalvelut (30). Vaikka hallituksen esityksessä todetaankin useaan otteeseen luonnon monimuotoisuuden merkitys suojelualueiden ulkopuolella (esim. 44), konkretia puuttuu.

BIOS muistuttaa, että luonnon monimuotoisuus ei ole vain lajimäärän ja elinympäristöjen kirjon asia, vaan siitä riippuu myös sellaisten aineen ja energian kiertojen ylläpito ja uusiutuminen, josta kaikki ihmiselämä ja hyvinvoinnin luominen on riippuvaista. “Luonnon monimuotoisuus liittyy läpileikkaavasti kaikkeen yhteiskunnalliseen toimintaan, ja viime kädessä asettaa sille myös reunaehtoja”, todetaan myös hallituksen esityksessä (98). Nykyään on tullut tavaksi puhua kestävyyden lajeista (ekologinen, taloudellinen, sosiaalinen ja kulttuurinen) rinnakkaisina ja tasa-arvoisina, mutta tällainen puhetapa sivuuttaa ekologisten reunaehtojen perimmäisyyden. Ilman niiden säilymistä mitkään muut kestävyyden lajit eivät ole mahdollisia. Hallituksen esityksessä myös “ekosysteemilähestymistapa” määritellään (17) tavalla, joka ei korosta ekologisten reunaehtojen perimmäisyyttä vaan niiden rinnakkaisuutta yllä kuvatulla tavalla. YK:n biodiversiteettisopimukseen pohjaavan käsitteen pääidea on kuitenkin ekosysteemien rakenteen ja toiminnan suojelu, jotta ekosysteemien kyky tuottaa välttämättömiä palveluja säilyy.

Luonnonvarojen kestävä käyttö on luonnon monimuotoisuuden varjelun ja elvyttämisen ydinasia – kaikkialla, ei vain suojellussa luonnossa. Esityksessä toistuvasti esiin nostetut ekosysteemipalvelut eivät synny vain siinä luonnossa, jota rajataan luonnonsuojelualueille tai suojellaan muutoin erillisinä alueina, vaan ekosysteemipalveluita tuottavat luonnon prosessit kaikkialla – toisin sanoen myös maatalousalueilla, talousmetsissä, vesistöissä ja niin edelleen. Näitä prosesseja häiritsevät kestämättömät tuotannon, teollisuuden, kulutuksen, asumisen yms. käytännöt, ja niiden turvaaminen vaatii laajaa elämänkäytäntöjen muutosta – edellä kuvattua järjestelmätason muutosta. Kuten sanottua, tämä jää pääosin hallituksen esityksen ulkopuolelle.

Hallituksen esityksessä ohimennen mainittu Dasguptan raportti (67) on tuonut osaltaan laajempaa keskustelua luonnon monimuotoisuudesta Suomeen. Tosin kuten BIOS-tutkimusyksikkö on todennut (https://bios.fi/life-matters-everywhere-the-notion-of-biodiversity-in-the-dasgupta-review/), raportista hallituksen esitykseenkin omaksuttu luonnon tarkastelu varallisuutena tai pääomana (68) tahtoo painottaa sellaista ymmärrystä, että tuo varallisuus sijaitsee ennen kaikkea erillisillä luontoalueilla ja niiden monimuotoisuudessa. “Kun luontoa turvataan, se tuottaa ihmisille palveluita”, on ajatus yksinkertaisessa muodossaan.

On kuitenkin kriittisen tärkeää ymmärtää, että lukuisten ekosysteemipalveluiden turvaamisessa on varantojen sijaan pikemminkin kyse erilaisten virtojen (ravinnekierrot, veden puhdistuminen jne.) jatkuvuuden turvaamisesta, jolloin avainasemassa ovat tuotanto- ja kulutuskäytäntöjemme muutokset ja luonto niiden piirissä. Kuten Dasguptan raportissa todetaan, luonnon prosessit ovat usein korvaamattomia (non-substitutability): yhden vaurion tai haitan korvaaminen muualla ei korvaa menetettyjä luonnon toiminnallisia piirteitä. Niinpä hallituksen esityksessä kuvattu periaate “ei luonnon nettohävikkiä” on ongelmallinen: yhtäällä hävitetyn luonnon monimuotoisuuden korvaamisesta toisaalta ei seuraa nettonollaa, vaan häviämisen vaikutukset luonnon toiminnallisuuteen säilyvät. Lakiehdotuksen vaikutusten arviossa ilmoitetaan lisäksi, että huomioonottaminen päätöksenteossa ei koske “ekosysteemipalveluita (esimerkiksi pölytystä) hoitavia tai muita toiminnallisia avainlajeja” (93) – eli juuri tämä kriittisen tärkeä monimuotoisuuden ulottuvuus jää katveeseen.

Tämän vuoksi BIOS-tutkimusyksikkö toteaa, että ehdotettu ekologisten kompensaatioiden rooli on syvästi ongelmallinen. Ensinnäkin puhtaasti vapaaehtoisena sen vaikuttavuudesta vallitsee suuri epävarmuus, kuten esityksessäkin todetaan. Toiseksi, vuoden 2020 toimivuusarviossa ekologisia kompensaatioita ehdotettiin yleistä etua ajavien hankkeiden poikkeuslupiin tai tilanteisiin, joissa luontoarvojen heikentämistä ei voida välttää (62). Tällaisessa lähestymistavalla ekologinen kompensaatio on luonnonsuojelutoimien hierarkiassa viimekätinen, ja sen edellä ovat tärkeysjärjestyksessä haitan välttäminen, minimoiminen ja sen korjaaminen. Hallituksen esityksessä ekologinen kompensaatio ei kytkeydy minkäänlaiseen hierarkiaan. Juuri tällöin yksiulotteinen “ei nettohävikkiä” -ajatus voi saada muodon, että luonnon monimuotoisuuden hävittäminen oikeutetaan korvaamalla se toisaalla. Mutta kuten sanottua, varsinainen korvautuvuus ei juuri koskaan ole mahdollista – juuri siksi ekologisen kompensaation tulisi olla viimekätinen “last resort”. Hallituksen esityksessä taas “ekologisen kompensaation säännöksillä vastattaisiin yritysten ympäristövastuun osoittamistarpeeseen” (62), mikä kuvastaa pikemmin keinon ensisijaisuutta.

Esityksessä todetaan useita kertoja, että kunnollisia kokemuksia ekologisen kompensaation toimivuudesta ja eri toimijoiden halusta omaksua sen käytäntöjä ei juuri ole. Tästä huolimatta ekologinen kompensaatio on esityksen näkyvimpiä ellei näkyvin uusi toimi. Tarvittavia kokemuksia kompensaatioiden toiminnasta saataisiin ainoastaan laajoilla kokeiluilla, joissa kompensaatioiden suhdetta muuhun luonnonsuojelun keinohierarkiaan voitaisiin testata. Sen sijaan esityksessä lanseerataan vapaaehtoisuuteen perustuvaa käytäntöä, jonka määritelmät ovat niin löyhät, että riski siitä, että kompensaatiot muuttuvat monimuotoisuuden heikentämisen välineeksi, on ilmeinen. Kompensaation riskistä “löystyttää” suojelua mainitaan lakiehdotuksen perusteluissa, mutta tätä riskiä torjutaan ainoastaan tiukan lajinsuojelun kohdalla (127). Tämä ongelma on kuitenkin vähintään yhtä merkittävä koskiessaan laajempia ekologisia kokonaisuuksia ja niiden toiminnallisuutta. Näin kompensaatio lakiehdotuksen muotoilemana ei voi toteuttaa esityksessä mainittua kokonaisheikentymättömyyttä: sen tulee olla, kuten sanottua, viimekätinen keino.

Luonnon monimuotoisuuden turvaamiselle ja elvyttämiselle on kriittisen tärkeää, että joillekin asioille voidaan sanoa “ei”. Ekologisen kriisin oloissa on asioita, joille ei ole mielekästä määritellä hintaa. Tämä on myös Dasguptan raportin ydinviestejä. Vieraillessaan Helsingissä toukokuussa 2022 Partha Dasgupta totesi painokkaasti esityksensä jälkeisessä keskustelussa, että “keikahduspisteiden” (tipping points) vaara, luonnonjärjestelmien yllättävän, peruuttamattoman ja epälineaarisen muutoksen mahdollisuus, tekee pelkkään hintamekanismiin nojaamisen riittämättömäksi – selvät kiellot ja rajoitukset ovat välttämättömiä.

Hallituksen esityksessä todetaan lisäksi: “Tavoitteena tulisi olla tasapainon löytäminen luontoarvoja heikentävien ja niitä suojelevien toimenpiteiden kesken. Kyse on käytännössä ekologisesta kompensaatiosta, jota tässä hallituksen esityksessä ehdotetaan vapaaehtoisena sisällytettäväksi osaksi luonnonsuojelulakia.” (30) Tavoitteen asettaminen heikentämisen ja suojelun tasapainoksi tilanteessa, jossa luonnon monimuotoisuuden tilaa olisi pikemminkin elvytettävä laajalti, kuvastaa sitä, miten epävarmalla pohjalla ekologinen kompensaatio on nykyisessä esityksessä. BIOS-tutkimusyksikkö kehottaa painavasti muokkaamaan ekologista kompensaatiota kohti toimivuusarvioissa esitettyä viimekätistä linjaa.

Lopuksi palaamme keskeisimpään ongelmaan eli lakiehdotuksen kokonaisvaltaisuuden puutteeseen ja pitäytymiseen riittämättömäksi osoittautuneen luonnonsuojelulain kehyksessä.

Hallituksen esityksen kohdassa “Muut toteuttamisvaihtoehdot” mainitaan, että uuden luonnonsuojelulain valmisteluvaiheessa esillä on ollut myös puitelain kaltainen biodiversiteettilaki. Tämä mahdollisuus on hylätty, koska se olisi vaatinut “huomattavan laajaa yhteiskunnallista keskustelua koko ympäristölainsäädännön lähtökohdista ja tavoitteista” (103).  Samassa yhteydessä todetaan nykyisen luonnonsuojelulain toimivan “suhteellisen hyvin” (103), mikä on räikeässä ristiriidassa muualla hallituksen esityksessä todetun kanssa: luonnon monimuotoisuuden heikentäminen jatkuu ja kiihtyy. Hallitus on päätynyt lakiesitykseen, joka painottaa keskeisissä kohdin vapaaehtoisuutta, informatiivisuutta ja suhteellisen kevyitä taloudellisia kannustimia luonnonsuojelukäytännöissä. Kiihtyvän luontokadon aikana on hämmentävää, että laajapohjaisemman ympäristölainsäädännön mahdollisuus on hylätty.

BIOS-tutkimusyksikkö toteaa, että luonnon monimuotoisuuden kadon pysäyttäminen edellyttäisi juuri edellä kuvattua ympäristölainsäädännön lähtökohtien ja tavoitteiden uudelleenarviointia, sekä kytkemistä vahvasti ja läpäisevästi muuhun lainsäädäntöön. Hallituksen esityksessäkin todetaan: “Usein sellainen monimuotoisuuden heikentyminen ja jopa menetys, joka liittyy elinkeinorakenteen muuttumiseen ja ilmenee esimerkiksi perinnebiotooppien heikkenemisenä tai jopa katoamisena, on vaikeasti estettävissä vain luonnonsuojelulainsäädännön keinoin” (30). Voimassa olevan lain toimivuusarvioissa on korostettu, että luonnonsuojelulakia tulisi valmistella yhteydessä muuhun lainsäädäntöön niin, että muodostuu toisiaan täydentävä kokonaisuus (32–33). Vaikka toimivuusarviot ovat muodostaneet lakiehdotuksen laatimisen “keskeisen pohjan” (33), tämä tärkein näkemys ei siihen heijastu.

Lisääntyvä ja syventyvä tieto luonnon monimuotoisuuden merkityksestä ja moniulotteisuudesta osoittaa, että pelkät perinteiset suojelukeinot eivät riitä. Ympäristö- ja luonnonsuojelulainsäädännössä ja läpäisevästi kaikessa luonnonvarojen käyttöön liittyvässä lainsäädännössä lähtökohdaksi olisi otettava ne ekologiset reunaehdot, joiden puitteissa inhimillisen hyvinvoinnin luominen ja ylläpitäminen on mahdollista. Nämä reunaehdot rapautuvat nykyisellään yhä pahemmin, vuosi vuodelta. Luonnon monimuotoisuuden turvaamisen ja elvyttämisen kannalta tämä tarkoittaa, että lainsäädännön lähtökohdaksi olisi otettava pysyminen luonnonvarojen käytön kestävissä laadullisissa ja määrällisissä rajoissa.

Luonnon monimuotoisuuden turvaamisen ja elvyttämisen lisäksi on pyrittävä parantamaan luonnonjärjestelmien mukautumis- ja sopeutumiskykyä (resilienssiä) niissä väistämättömissä muutoksissa, joita ilmastonmuutos tuo parhaimmassakin mahdollisessa tulevaisuudessa. Tämä vain entisestään lisää tarvetta laajentaa toimintaa perinteisen suojelun ulkopuolelle, sillä ekologinen resilienssi vaatii “ylijäämää”, joka toimii paitsi puskurina muutoksille myös tarjoaa pohjan tulevaisuuden uudelle monimuotoistumiselle moniulotteisen ympäristökriisin uhatessa. Tämän aikakauden luonnonsuojelulain tavoitteena tulisi olla lähivuosikymmenien siirtymäkauden mahdollistaminen: yhtäältä pysäytetään luonnon monimuotoisuuden heikkeneminen riittävän nopeasti ja toisaalta turvataan ekologisten järjestelmien toiminnallisuuden säilyminen yllättävien ja nopeiden ympäristömuutosten aikakaudella. Tähän käsillä oleva hallituksen esitys ei tarjoa riittävästi eväitä.

Kunnioittavasti,
BIOS-tutkimusyksikkö